Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2014 г. N 15АП-2977/14

город Ростов-на-Дону

21 апреля 2014 г.

дело N А32-33518/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Войцешко И.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 27.09.2013 г. N 174/17 Бурсайлова В.С.;

от заинтересованных лиц: от Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Южному Федеральному округу: представитель по доверенности от 04.03.2014 г. N 01/932 Бартюк Е.А.;

от Новороссийского отдела по надзору на море Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу: представитель не явился, уведомлен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.12.2013 г. по делу N А32-33518/2013 по заявлению открытого акционерного общества "Пансионат" Урал",

заинтересованные лица: 1) Новороссийский отдел по надзору на море Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу; 2) Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Южному Федеральному округу

принятое в составе судьи Руденко Ф.Г.,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Пансионат "Урал" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Южному Федеральному округу, г. Ростов-на-Дону N 0060/06/6500/1270/П/2013 от 10.06.2013 г.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16 декабря 2013 года заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое предписание признано недействительным и не соответствующим требованиям Федерального закона N 96 - ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Решение мотивировано тем, что у общества отсутствует обязанность выполнения разработки мероприятий по регулированию выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий и их согласования.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу обжаловал его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе департамент просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы департамент указывает, что размещение уполномоченным органом информации о неблагоприятных метеорологических условиях в сети "Интернет", а также фактическое получение обществом соответствующей информации о наступлении неблагоприятных метеорологических условии не является начальной точкой возникновения необходимости согласования рассматриваемых мероприятий в соответствии с пунктом 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Такое согласование должно быть осуществлено заблаговременно.

Новороссийский отдел по надзору на море Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Южному Федеральному округу в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Как следует из материалов дела, Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу на основании акта проверки от 10.06.2013 г. N 0045/06/6500/1270/ПР/2013 обществу выдано предписание от 10.06.2013 г. N 0060/06/6500/1270/П/2013 (далее -предписание), согласно которому последним необходимо согласовать с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора, мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при неблагоприятных метеорологических условиях. Обществу предписано было обеспечить осуществление указанных согласованных мероприятий в установленном порядке в срок до 10.09.2013 г.

Полагая, что данное предписание является недействительным, общество обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с соответствующим заявлением.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Принимая решение об удовлетворении заявленных обществом требований суд первой инстанции не учел следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 04.05.1999 г.

N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", неблагоприятные метеорологические условия - это метеорологические условия, способствующие накоплению вредных (загрязняющих) веществ в приземном слое атмосферного воздуха.

Согласно части 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора.

Информация о неблагоприятных метеорологических условиях представляется территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление регионального государственного экологического надзора, которые обеспечивают контроль за проведением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями согласованных мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии с требованиями статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды), индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, обязаны, в том числе соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

В соответствии со статьей 39 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В соответствии с частью 1 статьи 73 Федерального закона N 7-ФЗ руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 04.05.1999 г.

N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, проводят инвентаризацию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Порядок представления информации о неблагоприятных метеорологических условиях, требования к составу и содержанию такой информации, порядок ее опубликования и предоставления заинтересованным лицам (далее - порядок) утверждены Приказом Минприроды Российской Федерации от 17.11.2011 г. N 899 (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 08.02.2012 г. N 23173). Указанный Порядок является действующим.

В соответствии с пунктом 2 вышеуказанного порядка, он предназначен для использования заинтересованными лицами при регулировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в городских и иных поселениях в период неблагоприятных метеорологических условий (далее - НМУ).

Согласно подпункту 3 пункта 3 порядка, заинтересованными лицами в целях названного порядка являются: юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (хозяйствующие субъекты), которые обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора.

В Краснодарском крае органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление регионального государственного экологического надзора, является Министерство природных ресурсов Краснодарского края. Именно о таком органе идет речь в пункте 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Указанный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может подменять какой-либо иной орган, тем более федеральный (в т.ч. Северо-Кавказское Управление Ростехнадзора, Управление Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея).

Министерство природных ресурсов Краснодарского края согласовывает мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предусмотренных пунктом 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". При согласовании рассматриваемых мероприятий указанный орган руководствуется Положением о нем, пунктом 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", РД 52.04.52-85 "Методические указания. регулирование выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях" (руководящий документ).

В разделе 5 "Порядок разработки мероприятий по сокращению выбросов в периоды неблагоприятных метеорологических условий "Методических указаний РД 52.04.52-85 "Регулирование выбросов при неблагоприятных экологических условиях" указано, что разработка мероприятий по регулированию выбросов в атмосферу осуществляется непосредственно на предприятиях, в организациях и учреждениях, являющихся источниками загрязнения атмосферы.

В соответствии с абзацем 4 общих положений "Методических указаний РД 52.04.52-85 "Регулирование выбросов при неблагоприятных экологических условиях" мероприятия по регулированию выбросов разрабатываются на всех предприятиях, имеющих источники выбросов вредных веществ в атмосферу, с участием отраслевых институтов. Если на предприятии устанавливаются нормы ПДВ, то разработка мероприятий по регулированию выбросов проводится совместно с головными ведомственными организациями в соответствии с ГОСТ 17.2.3.02-78. Мероприятия по временному сокращению выбросов загрязняющих веществ в периоды НМУ являются обязательной составной частью сводного тома "Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ) и утверждаются в соответствии с ГОСТ 17.2.3.02-78 и "Временной методикой нормирования выбросов". Они пересматриваются в том числе при изменении технологии производства и выбросов вредных веществ в атмосферу.

Суд апелляционной инстанции установил, что заявитель имел возможность обратиться и согласовать в уполномоченном органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при неблагоприятных метеорологических условиях, но не сделал этого.

Ошибочным является вывод суда первой инстанции о том, что обществом разработан проект ПДВ и технический отчет по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, на основании которых Северо-Кавказским Управлением Ростехнадзора ОАО "Пансионат "Урал" утверждены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и выдано разрешение на выброс вредных (загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Кроме того, суд приходит к выводу, что проект ПДВ соответствует нормам действующего законодательства в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха. Между тем указанное не может являться законным основанием для признания недействительным оспариваемого предписания, так как не связано с обязательными для исполнения требованиями пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

В обжалуемом решении суд первой инстанции делает ссылку на то, что в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства размещения уполномоченным органом информации о неблагоприятных метеорологических условиях в сети "Интернет" в проверяемом периоде, а также доказательства получения обществом соответствующей информации. Однако, указанное не может являться законным основанием для признания предписания недействительным, так как обязанность по разработке и согласованию проекта возникает у надлежащего субъекта заблаговременно, в том числе и для использования при получении такой информации. Факт того, что у общества есть источники выбросов, что на общество распространяются положения пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" самим общество не оспаривается.

Также является обоснованным ссылка департамента на вышеуказанные положения приказа Минприроды Российской Федерации от 17.11.2011 г. N 899, который зарегистрирован в министерстве юстиции в установленном порядке и является обязательным для применения.

Кроме того, в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации общество не обосновало, что законные требования предписания о выполнении норм действующего законодательства в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха нарушают права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Предписание выдано в установленном порядке. Более того, судом апелляционной инстанции установлено, что ОАО "Пансионат "Урал" было привлечено к административной ответственности постановлением Департамента от 08.07.2013 г. N 0152/06/6500/1270/ПР/2013 по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушение ОАО "Пансионат "Урал" связано с оспариваемым предписанием, с которым общество согласилось, оплатило штраф платежным поручением N 2825 от 24.09.2013 г.

Размещение уполномоченным органом информации о неблагоприятных метеорологических условиях в сети "Интернет", а также фактическое получение обществом соответствующей информации о наступлении НМУ не являются начальной точкой возникновения необходимости согласования рассматриваемых мероприятий в соответствии с пунктом 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Такое согласование должно быть осуществлено заблаговременно.

ОАО "Пансионат "Урал" не имело мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованных с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление регионального государственного экологического надзора. При этом ОАО "Пансионат "Урал" в соответствующее рабочее время могло получить информацию о неблагоприятных метеорологических условиях. В таком случае (при получении указанных сведений) ОАО "Пансионат "Урал" не имело бы возможности обеспечить проведение мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованных с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление регионального государственного экологического надзора, так как ОАО "Пансионат "Урал" не имело таких согласованных мероприятий.

О необходимости наличия рассматриваемых согласованных мероприятий у юридических лиц, имеющих источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на случай получения информации о наступлении НМУ указано в пункте 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

При этом следует учитывать, что согласование вышеуказанных мероприятий требует значительных временных затрат, т.е. оно должно осуществляться заблаговременно, до наступления НМУ. ОАО "Пансионат "Урал" обязано быть готовым к получению в рабочее время прогнозов неблагоприятных метеорологических условий, обязано быть готовым к обеспечению своевременного проведения мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованных с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Однако, ОАО "Пансионат "Урал" указанную готовность не обеспечило, не имело возможности провести рассматриваемые мероприятия (согласованные с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) при получении сведений о наступлении НМУ. Предписание обосновано, направлено на обеспечение соблюдения заявителем требований пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Судом первой инстанции сделан вывод, что в отсутствии информации о НМУ у общества отсутствует обязанность проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Однако указанный вывод является ошибочным, поскольку указанное не означает, что в отсутствии информации о НМУ ОАО "Пансионат "Урал" не следовало согласовывать рассматриваемые мероприятия с уполномоченным органом и обеспечить готовность к проведению согласованных надлежащим образом мероприятий при получении информации о наступлении НМУ.

Наличие источников выбросов вредных веществ в атмосферный воздух общество не оспаривает, вместе с тем мероприятия по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на период наступления неблагоприятных метеоусловий не проводятся.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения требований общества.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения и принятия по делу нового судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.12.2013 г. по делу N А32-33518/2013 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева