Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2014 г. N 16АП-820/14

г. Ессентуки

22 апреля 2014 г.

Дело N А63-4573/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Жукова Е.В.,

судей: Бейтуганова З.А., Сомова Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Огай А.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013

по заявлению индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны

к администрации муниципального образования г. Михайловска,

о признании незаконным бездействия администрации г. Михайловска по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, расположенного в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: ул. Ленина, 2 примерным размером - 90 кв. м, для строительства торгово-офисного здания со встроенной остановкой, расположенного в кадастровом квартале 020248, с предполагаемым местом размещения: ул. Тополиная, 58, примерным размером 800 кв. м, для строительства магазина;

обязании провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка (судья А.Ю. Смоляков),

в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Дорошенко Н.В. (далее - истец, предприниматель, ИП Дорошенко Н.В.) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации муниципального образования г. Михайловска (далее - ответчик, администрация) о признании незаконным бездействия администрации г. Михайловска по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, расположенного в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: ул. Ленина, 2 примерным размером - 90 кв. м, для строительства торгово-офисного здания со встроенной остановкой, расположенного в кадастровом квартале 020248, с предполагаемым местом размещения: ул. Тополиная, 58, примерным размером 800 кв. м, для строительства магазина; обязании провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013 в удовлетворении требований предпринимателя отказано.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013, ИП Дорошенко Н.В. обратился в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что при вынесении решения судом нарушены нормы материального права. Кроме того, судом не полно выяснены обстоятельства имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и являются ошибочными.

Заявитель считает, что при вынесении решения суда первой инстанции нарушены принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, также указывает, что в случае, когда имеются несколько претендентов, право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги. Лица, претендовавшие на земельный участок, не установлены судом первой инстанции и не привлечены к участию в деле.

По мнению предпринимателя, решение суда первой инстанции противоречит требованиям Земельного кодекса Российской Федерации и правоприменительной практике.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Правильность решения Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013 проверена в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев повторно дело по апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности материалы дела, считает, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, 09.01.2013 г. администрацией в порядке информирования населения на официальном сайте размещено информационное сообщение о предстоящем предоставлении по заявлению граждан и юридических лиц с предварительным согласованием места размещения объекта в аренду следующих земельных участков: расположенного в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: ул. Ленина, 2 примерным размером - 90 кв. м, для строительства торгово-офисного здания со встроенной остановкой, расположенного в кадастровом квартале 020248, с предполагаемым местом размещения: ул. Тополиная, 58, примерным размером 800 кв. м, для строительства магазина.

18.01.2013 г. в администрацию муниципального образования г. Михайловска Ставропольского края обратился предприниматель Дорошенко Н.В. с заявлением о предоставлении в аренду спорных земельных участков. 22.02.2013 г. администрацией муниципального образования г. Михайловска Шпаковского района Ставропольского края письмом N 01-37/25 в предоставлении спорных земельных участков ИП Дорошенко Н.В. отказано.

26.11.2012 г. в администрацию обратился гражданин Малый В.Е. с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, площадью 90 кв. м, расположенного г. Михайловск, ул. Ленина, 2, под строительство торгово-офисного здания. 21.01.2013 г. администрация письмом N 01-31/83 отказала гражданину Малому В.Е. в связи с тем, что на запрашиваемом земельном участке в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: г. Михайловск, ул. Ленина, 2, проходит ввод в населенный пункт коммуникаций: водопровода и канализационных сетей, перенос которых невозможен.

Считая бездействие администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды спорных земельных участков незаконным, противоречащим действующему законодательству, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции правильно определил характер спорных правоотношений и применил нормы права, регулирующие спор.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых решений и действий (бездействия) на соответствие их закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекса) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта закреплен в пункте 5 статьи 30 Кодекса и включает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статье 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 Кодекса).

Согласно п. 5 ст. 31 Кодекса результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно п. 6 ст. 31 Кодекса исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

При этом решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (п. 8 ст. 31 Кодекса).

Приведенный порядок рассмотрения вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта полностью соответствует конструкции статьи 31 ЗК РФ. Иные процедуры, в том числе порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Полномочий самостоятельно определять соответствующие правила у органа местного самоуправления нет.

Дорошенко Н.В. обосновывал свое требование правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ N 4224/10 от 14.09.2010 по делу N А76-4758/2009-63-92, а именно: "По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

Судом первой инстанции верно установлено, что при этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса".

Данное постановление Президиума ВАС РФ вынесено по делу об оспаривании одним из претендентов отказа в предоставлении ему земельного участка без торгов.

По данному делу Дорошенко Н.В. обратилась в суд первой инстанции с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в не проведении торгов, и возложении на администрацию обязанности провести торги.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что бездействие органа, осуществляющего публичные полномочия, приобретает незаконный характер только в том случае, когда им не совершены определенные действия в течение срока, установленного для совершения таких действий.

Законом не предусмотрен специальный порядок "перехода" на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием.

В вышеупомянутом Постановлении Президиума ВАС РФ также отсутствует указание на наличие каких-либо особенностей применения норм пункта 4 статьи 30 ЗК РФ в этом случае.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что подлежит применению общий порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования.

Пунктом 4 статьи 30 Кодекса установлен следующий порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта:

- проведение работ по формированию земельного участка:

- выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка;

- определение разрешенного использования земельного участка;

-определение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение (технологическое присоединение) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

-принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

-публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

- проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка;

- подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что на торги может быть выставлен только поставленный на кадастровый учет земельный участок.

В качестве первой стадии в пункте 4 статьи 30 Кодекса указано выполнение кадастровых работ по формированию земельного участка.

Ранее пунктом 4 статьи 30 ЗК РФ предусматривалась предварительная подготовка проекта границ земельного участка, на основании которого устанавливались его границы на местности.

Федеральным законом N 66-ФЗ от 13.05.2008 эта процедура исключена и в настоящее время кадастровым работам по формированию земельного участка для последующего его предоставления в порядке пункта 4 статьи 30 Кодекса предшествуют процедуры, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ.

Так, согласно пункту 4 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ установление границ формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, осуществляется в рамках подготовки проекта межевания территории.

Кроме того, процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения предусматривает проверку каждого варианта расположения земельного участка на предмет соответствия земельным, градостроительным, экологическим, санитарным и иным требованиям (пункт 2 статьи 31 ЗК РФ).

Для предоставления земельного участка без предварительного согласования указанные вопросы проверяются в рамках подготовки проекта межевания территории, в состав которого входят градостроительные планы земельных участков, подлежащих застройке (п. 6 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ).

В упомянутом выше постановлении N 4224/10 Президиум ВАС РФ также указано, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения.

Таким образом, суд первой инстанции верно установил, что сначала подготавливается и утверждается проект межевания территории, определяющий расположение будущих земельных участков, подлежащих застройке, и включающий их градостроительные планы, а только потом осуществляется проведение процедур, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

Согласно п. 1 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

При этом статья 45 Градостроительного кодекса РФ разграничивает компетенцию по подготовке документации по планировке территории. Для нелинейных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, проекты межевания территории подготавливают органы местного самоуправления поселений и городских округов.

В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в случае, когда уполномоченным органом по предоставлению земельного участка является орган местного самоуправления муниципального района, федеральный орган или орган власти субъекта РФ, то данные органы не вправе самостоятельно лишь на основании двух заявок принять решение о подготовке проекта межевания территории соответствующего города или иного поселения.

Причем ни Земельный кодекс РФ, ни Градостроительный кодекс РФ не устанавливают сроки выполнения мероприятий по планировке территорий и предоставления земельного участка в порядке пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

Отсутствие таких сроков обусловлено необходимостью соблюдения принципа сбалансированности бюджета соответствующего публично-правового образования, за счет которого финансируются данные мероприятия, а также принципов законодательства о градостроительной деятельности: устойчивого развития территорий и обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что бездействие администрации по не проведению торгов в отношении спорного участка не может быть признано незаконным, поскольку определение их границ и проверка возможности их предоставления для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых градостроительным законодательством, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками.

В то же время статья 46 Градостроительного кодекса РФ допускает подготовку проекта межевания территории как по инициативе соответствующих органов, так и по заявлениям физических или юридических лиц (соответственно за их счет).

Поэтому, имея намерение на ускорение процедуры предоставления не сформированного земельного участка, Дорошенко Н.В. может обратиться с заявлением о подготовке проекта межевания соответствующей территории, по результатам которого будет определена возможность предоставления земельного участка для строительства.

С учетом этого, суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы Дорошенко Н.В. о том, что подача им второго заявления в порядке пункта 5 статьи 30 ЗК РФ влечет возникновение у администрации безусловной обязанности провести торги несуществующего еще земельного участка, как ошибочные и несостоятельные.

Кроме того, участие в возможных будущих торгах не только не ограничивается претендентами, обратившимися первоначально в порядке п. 5 ст. 30 Земельного кодекса РФ, но и сами эти претенденты в них участвовать не обязаны, а их заявления, поданные в порядке пункта 5 статьи 31 ЗК РФ, не являются заявками на участие в торгах.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что Дорошенко Н.В. обладает лишь потенциальной возможностью на участие в торгах (если будет установлена возможность формирования и предоставления спорных земельных участков для вышеуказанных целей) наряду с любыми иными лицами.

При этом реализация этой возможности потребует от него совершения дополнительных действий, в том числе внесение задатка.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что обжалуемое бездействие не нарушило прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 3 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, в связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, отказав в удовлетворении требований ИП Дорошенко Н.В. к администрации муниципального образования г. Михайловска о признании незаконным бездействия администрации г. Михайловска по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, расположенного в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: ул. Ленина, 2 примерным размером - 90 кв. м, для строительства торгово-офисного здания со встроенной остановкой, расположенного в кадастровом квартале 020248, с предполагаемым местом размещения: ул. Тополиная, 58, примерным размером 800 кв. м, для строительства магазина и обязании провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о необоснованном отказе в удовлетворении заявленных требований ИП Дорошенко Н.В. к администрации муниципального образования г. Михайловска о признании незаконным бездействия администрации г. Михайловска по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, расположенного в кадастровом квартале 020150, с предполагаемым местом размещения: ул. Ленина, 2 примерным размером - 90 кв. м, для строительства торгово-офисного здания со встроенной остановкой, расположенного в кадастровом квартале 020248, с предполагаемым местом размещения: ул. Тополиная, 58, примерным размером 800 кв. м, для строительства магазина; обязании провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка, не обоснованы и противоречат закону, исследовались судом первой инстанции, им дана надлежащая оценка и обоснованно отклонены как не соответствующие закону и противоречащие материалам дела. Результаты оценки этих доводов заявителя отражены в принятом по делу судебном акте. Выводы суда первой инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам и нормам материального права.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отказе удовлетворении заявленных требований предпринимателя.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по представленным доказательствам находит, что решение суда первой инстанции при рассмотрении дела не имеет нарушений процессуального характера. Судом правильно применены нормы материального права, верно дана оценка доказательствам с точки зрения относимости, допустимости и достоверности. Исходя из сложившейся судебной практики по единообразию в толковании и применении норм права, вынесено законное и обоснованное решение.

В соответствии со статьями 102, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, расходы по уплате госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы следует возложить на подателя жалобы, однако взысканию не подлежат, поскольку государственная пошлина в сумме 2 000 руб. уплачена при подаче апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 31.01.2014 по делу N А63-4573/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Е.В. Жуков

Судьи

З.А. Бейтуганов Е.Г. Сомов