Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2014 г. N 19АП-992/14

г. Воронеж

22 апреля 2014 г.

Дело N А35- 5736/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16.04.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено 22.04.2014.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Протасова А.И., Семенюта Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области: от индивидуального предпринимателя Свинаревой Инны Анатольевны: от Комитета промышленности, транспорта и связи Курской области:

представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела, представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела, представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 30.12.2013 по делу N А35-5736/2013 (судья Морозова М.Н.) по заявлению индивидуального предпринимателя Свинаревой Инны Анатольевны к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курской области о признании недействительным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2-13; о признании недействительным и отмене предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2013,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Свинарева Инна Анатольевна (далее - ИП Свинарева, Предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Курской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курской области (далее - УФАС по Курской области, антимонопольный орган) о признании недействительным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2-13; о признании недействительным и отмене предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2013.

Дело рассмотрено с участием третьего лица без самостоятельных требований - Комитета промышленности, транспорта и связи Курской области.

Решением Арбитражного суда Курской области от 30.12.2013 заявленные требования удовлетворены.

Считая названное решение незаконным и необоснованным, УФАС по Курской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, указывая, что:

- установить наличие только одного претендента на осуществление маршрутных перевозок объективно возможно только при условии публичного объявления о наличии потребности в соответствующих перевозках, в том числе путём объявления конкурса, чего Комитетом сделано не было;

- общий срок договорных отношений по обслуживанию ИП Свинаревой И.А. маршрута без проведения конкурса превысил предельно допустимые 90 дней;

- контракты N 387 от 25.12.2013, N 378 от 18.10.2012, N 389 от 22.01.2013, N 396 от 10.04.2013, N 407 от 31.05.2013 заключены Комитетом с ИП Свинаревой И.А. в письменной форме и подпадают под понятие соглашения, предусмотренного п.18 ст.4 ФЗ "О защите конкуренции";

- на момент заключения контракта с ИП Свинаревой И.А. пассажирские перевозки по соответствующему маршруту осуществлялись ИП Каробановым С.И., ИП Гончаровым А.Н., ИП Морозовой Н.В. и ООО "Кшенское АТП", с которыми заключены контракты по результатам проведения конкурса;

- начальный пункт отправления в контрактах с ИП Каробановым С.И., ИП Гончаровым А.Н., ИП Морозовой Н.В. и ООО "Кшенское АТП" - "ж/д вокзал Курск";

- если исходить из того, что маршрут N 504-э "ж/д вокзал Курск - Кшень" является новым и не совпадает с действующими маршрутами, действия Комитета и ИП Свинаревой И.А. по заключению контракта на этот маршрут без торгов ущемляют интересы неопределенного круга лиц, которые были лишены возможности претендовать на обслуживание этого маршрута путем участия в конкурсе;

- уклонение ИП Свинаревой И.А. от получения почтового отправления не может свидетельствовать о несоблюдении УФАС по Курской области обязательств по надлежащему уведомлению лица, участвующего в деле.

В судебное заседание представители участвующих в деле лиц не явились, о слушании дела извещены надлежащим образом. УФАС по Курской области, ИП Свинарева И.А. просят о рассмотрении дела в их отсутствие.

Судебное заседание откладывалось с 19.03.2014 до 09.04.2014. При отложении судебного заседания определением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2014 участвующим в деле лицам было предложено нормативно обосновать, являются ли новыми маршруты, по которым осуществляет перевозку ИП Свинарева И.А. согласно контракта N 396.

В дополнениях к апелляционной жалобе УФАС по Курской области во исполнение названного определения суда указало на то, что размещение маршрутов, не включённых в государственный или муниципальный заказ, осуществляется только на основе открытого конкурса, независимо от того, является ли маршрут новым.

ИП Свинарева И.А. в письменном отзыве и пояснениях во исполнение определения суда от 19.03.2014 указала на то, что контракт N 396 заключён ею с Комитетом в отношении маршрута "Курск (ж/д вокзал) - Черемисиново (ж/д вокзал), доказательства осуществления перевозок по данному маршруту иными перевозчиками в материалах дела отсутствуют.

УФАС полагало, что данные обстоятельства не имеют правового значения в рассматриваемом случае.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 09.04.2014 до 16.04.2014.

Изучив материалы дела с учётом доводов апелляционной жалобы и отзыва на неё, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

В Управление ФАС по Курской области 29.01.2013 г. поступило заявление ИП Каробанова С.И. на действия Комитета промышленности, транспорта и связи Курской области (далее - Комитет), выразившиеся в заключении последним с ИП Свинаревой контрактов на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршрутам, не включенным в государственный или муниципальный заказ, без проведения конкурса.

25.02.2013 в Управление ФАС по Курской области из Прокуратуры Курской области поступили материалы проверки в отношении Комитета по факту неправомерного заключения контракта с ИП Свинаревой на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршрутам, не включенным в государственный или муниципальный заказ, без проведения торгов.

В процессе рассмотрения заявления ИП Каробанова, материалов проверки Прокуратуры Курской области и дополнительно представленных Комитетом на запросы Управления ФАС по Курской области документов, Управлением ФАС по Курской области установлено следующее.

Комитетом в лице председателя - Тойкера В.В. заключены контракты на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршрутам N 504 - Э "ж/д вокзал Курск - ж/д вокзал п.Кшень" и N 503-Э "Курск (ж/д вокзал) - п. Черемисиново (ж/д вокзал)", не включенным в государственный или муниципальный заказ, с ИП Свинаревой на срок до 90 календарных дней.

По мнению УФАС по Курской области, действия Комитета и ИП Свинаревой по заключению вышеназванных контрактов без проведения открытого конкурса привели к созданию необоснованных преимуществ для деятельности ИП Свинаревой и ущемлению интересов перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживание пассажиров по вышеуказанным маршрутам по контрактам, заключенным на торгах, в том числе ИП Каробанова.

07.06.2013 УФАС по Курской области принято решение по делу N 02/08-31-2013, согласно которому Комитет и ИП Свинарева признаны нарушившими статью 16 ФЗ "О защите конкуренции" в части осуществления согласованных действий при заключении контрактов на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршрутам N 504 и N 540 без проведения конкурсов, что, по мнению антимонопольного органа, создало необоснованные преимущества для деятельности указанного хозяйствующего субъекта и ущемило интересы перевозчиков, осуществляющих транспортное обслуживание пассажиров по вышеназванным маршрутам на законных основаниях по контрактам, заключенным на торгах.

На основании указанного решения 07.06.2013 Управлением ФАС по Курской области по делу N 02/08-31-2013 вынесено предписание, согласно которому ИП Свинаревой необходимо в течение трех рабочих дней с даты получения предписания расторгнуть действующий контракт N 407 от 31.05.2013 на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршруту "Курск (ж/д вокзал) - п.Черемисиново (ж/д вокзал)"; исключить практику заключения контрактов на транспортное обслуживание и перевозку пассажиров по маршрутам, не включенным в государственный или муниципальный заказ, без участия в торгах; перечислить в федеральный бюджет доход в размере 130 000 рублей, полученный вследствие исполнения контракта на перевозку пассажиров по маршруту N 504 "Ж/д вокзал-Кшень".

Не согласившись с вынесенными решением Управления ФАС по Курской области по делу N 02/08-31-2013 и предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд за оспариванием вышеуказанных ненормативных актов, считая последние не соответствующими действующему законодательству, нарушающими права и интересы заявителя.

Арбитражный суд Курской области удовлетворил заявленные требования, поскольку пришёл к выводу, что в материалах дела отсутствуют какие-либо документальные доказательства, подтверждающие факт совершения согласованных действий Комитета и ИП Свинаревой; факт заключения договоров N 378 от 18.10.2012, N 387 от 25.12.2012, N 389 от 22.01.2013, N 396 от 10.04.2013, N 407 от 31.05.2013 сам по себе не может свидетельствовать о нарушении сторонами статьи 16 ФЗ "О защите конкуренции".

Арбитражный суд области также указал на то, что ИП Свинарева ввиду её ненадлежащего извещения антимонопольным органом была лишена возможности давать пояснения по делу, возражать относительно квалификации ее действий, что не позволило всесторонне и объективно рассмотреть дело и вынести законное и обоснованное решение.

Апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим:

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закон у или иному ненормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения или действия незаконным являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как следует из оспариваемого решения УФАС по Курской области от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2-13, заявителю и третьему лицу вменяется нарушение статьи 16 ФЗ "О защите конкуренции".

Названной правовой нормой установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 ФЗ "О защите конкуренции" выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями. Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 ФЗ "О защите конкуренции"), арбитражным судам следует учитывать тот факт, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Следовательно, для квалификации действий органа власти и индивидуального предпринимателя на основании статьи 16 ФЗ "О защите конкуренции" необходима совокупность условий: нарушение органом власти нормы права, обязывающей действовать определенным образом; согласованность действий органа власти и хозяйствующего субъекта с целью ограничить конкуренцию; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды.

В соответствии со ст.7 Закона Курской области от 23.04.2002 N 23-ЗКО "О маршрутных пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Курской области" (принят Курской областной Думой 11.04.2002), размещение маршрутов, не включенных в государственный или муниципальный заказ, осуществляется на основе открытого конкурса.

Открытие нового маршрута или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте, не включенном в государственный или муниципальный заказ, осуществляется по предложению перевозчиков, органа исполнительной власти Курской области или органов местного самоуправления Курской области.

Открытие нового маршрута или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте, не включенном в государственный или муниципальный заказ, допускается в случае отсутствия обоснованных возражений органов государственного контроля, заинтересованных саморегулируемых организаций перевозчиков или других заинтересованных некоммерческих объединений перевозчиков.

Возражения могут охватывать следующие случаи:

предложенный новый маршрут или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте не соответствует требованиям по безопасности дорожного движения;

предложенный маршрут или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте не соответствует принятому плану развития улично-дорожной сети;

открытие нового маршрута или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте приведет к скоплению транспортных средств на остановочных пунктах, препятствующему движению транспортного потока;

открытие нового маршрута или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте приведет к превышению установленных проектной документацией норм размещения транспортных средств на специально оборудованных стоянках во время технических перерывов в работе;

открытие нового маршрута или изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте не соответствует установленным стандартам транспортного обслуживания или приведет к нарушению установленных стандартов транспортного обслуживания на других маршрутах.

Изменение условий выполнения перевозок на действующем маршруте, согласованное с органом исполнительной власти Курской области или органами местного самоуправления Курской области, оформляется дополнительным соглашением к контракту на транспортное обслуживание пассажиров.

Перевозчик вправе в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, самостоятельно разработать и обустроить маршрут для осуществления пассажирских перевозок, согласовать его с соответствующими государственными и муниципальными органами, дорожными и коммунальными службами.

В соответствии с ч.2 ст. 14 Закона Курской области от 23.04.2002 N 23-ЗКО (в редакции, действовавшей в период спорных отношений), заказчик пассажирских перевозок вправе привлекать перевозчиков к выполнению маршрутных пассажирских перевозок на маршрутах, не включенных в государственный или муниципальный заказ, без проведения конкурса в следующих случаях:

если на выполнение маршрутных пассажирских перевозок претендует только один перевозчик;

если потребность в маршрутных пассажирских перевозках обусловлена чрезвычайными обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса.

Из приведённых норм в их взаимосвязи следует, что перевозчик имеет право разрабатывать и обустраивать новые маршруты. Препятствием для реализации данного права может являться только обоснованные возражения органов государственного контроля, заинтересованных саморегулируемых организаций перевозчиков или других заинтересованных некоммерческих объединений перевозчиков. В период спорных отношений единственный перевозчик имел право на заключение контракта на выполнение маршрутных пассажирских перевозок без проведения конкурса, при этом определение претендента как единственного не предполагает проведение каких-либо конкурсных процедур.

ИП Свинарева И.А. настаивает на том, что самостоятельно разработала маршруты "Курск (ж/д вокзал) - п.Черемисиново (ж/д вокзал)" и "ж/д вокзал Курск - ж/д вокзал п. Кшень" и обратилась с заявлениями в Комитет о согласовании паспорта маршрута и расписания.

Несмотря на предложение, содержащееся в определении от 19.03.2014, УФАС по Курской области не представило в апелляционную инстанцию доказательства того, что вышеназванные маршруты не являются новыми и используются другими перевозчиками.

Повторно исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заключение контрактов N 378 от 18.10.2012 и N 387 от 25.12.2012 без проведения конкурса не противоречит приведённым нормам.

Контракты N 389 от 22.01.2013; N 396 от 10.04.2013; N 407 от 31.05.2013 в отношении ранее разработанного ИП Свинаревой И.А. маршрута "Курск (ж/д вокзал) - п.Черемисиново (ж/д вокзал)" заключались на срок до 90 календарных дней и полностью соответствует действующему законодательству.

Апелляционная коллегия также соглашается с выводами суда области об отсутствии в материалах дела каких-либо документальных доказательств, подтверждающие факт совершения согласованных действий Комитета и ИП Свинаревой.

Из материалов дела следует, что на основании статьи 7 Закона Курской области от 23.04.2002 N 23-ЗКО заявитель разработал маршруты и обратился в Комитет транспорта с соответствующими заявлениями.

Совершение дальнейших действий, связанных, в том числе с определением наличия иных перевозчиков по заявленным маршрутам, возложено на орган государственной власти.

В заявлениях от 05.04.2013 и от 20.05.2013 в адрес Комитета заявитель просил продлить срок действия контрактов N 389 от 22.01.2013, N 396 от 10.04.2013 (Курск-Черемисиново) в связи с отсутствием в средствах массовой информации даты объявления о проведении конкурса.

Таким образом, вышеуказанные контракты, заключены Комитетом и ИП Свинаревой в письменной форме не подпадают под понятие соглашения, предусмотренные пунктом 18 статьи 4 ФЗ "О защите конкуренции", следовательно, само по себе заключение вышеуказанных контрактов не может свидетельствовать о согласованности действий ИП Свинаревой с действиями Комитета с целью недопущения, ограничения или устранения конкуренции.

В связи с изложенным, решение УФАС по Курской области и выданное на его основании предписание от 07.06.2013 по делу N 02/08-31-2013 обоснованно признаны судом области недействительными и отменены.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ч.1 ст.269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курской области от 30.12.2013 по делу N А35-5736/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В.Донцов

Судьи

А.И. Протасов Е.А. Семенюта