Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2014 г. N 02АП-2811/14

г. Киров

25 апреля 2014 г.

Дело N А82-8634/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 апреля 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.02.2014 по делу N А82-8634/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" (ИНН: 7606053148, ОГРН: 1057601089798)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третьи лица: муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 188, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области,

о признании недействительным решения от 01.07.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/02-13,

установил:

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" (далее - заявитель, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 01.07.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/02-13, в соответствии с которым Учреждение было признано нарушившим пункт 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлечены муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 188 (далее - МДОУ детский сад комбинированного вида N 188) и Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области (далее - Управление Роспотребнадзора).

Решением суда от 12.02.2014 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ссылаясь на пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, ответчик указывает, что Закон о защите конкуренции прямо относит случаи установления организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, к числу признаков ограничения конкуренции и не требует установления рынка и доказывания негативных последствий для конкуренции. Ввиду того, что ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" не назван закон, позволяющий взимать плату за проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз для целей лицензирования, в действиях Учреждения, по мнению УФАС, имеется состав нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом антимонопольный орган указывает, что ограничение конкуренции в данном случае происходит на товарном рынке услуг медицинской деятельности на территории Ярославской области; несмотря на отсутствие в оспариваемом решении перечня всех юридических лиц, с которых незаконно взималась плата, ответчик обращает внимание на наличие указания на "иных юридических лиц".

Учреждение представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором оспаривает обоснованность выводов Управления, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены. Третьи лица в письменном виде свои позиции по делу апелляционному суду не представили.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Заявитель ходатайствовал о рассмотрении дела без участия своего представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 14.12.2012 в УФАС поступило обращение МДОУ детский сад комбинированного вида N 188 по факту понуждения его к оплате проведенной ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" санитарно-эпидемиологической экспертизы (том 1 л.д. 70-71).

Из данного заявления следует, что МДОУ детский сад комбинированного вида N 188 проводит мероприятия и готовит документы для получения лицензии на право осуществления медицинской деятельности, в связи с чем обратилось в Учреждение с заявкой о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы. Экспертиза условий медицинской деятельности была проведена 21.11.2012; после проведенной проверки МДОУ детский сад комбинированного вида N 188 было предложено подписать договор возмездного оказания услуг и оплатить выставленный счет в соответствии с утвержденным прейскурантом.

В ходе рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела N 06-03/02-13 комиссией УФАС было установлено, что деятельность по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений является государственной услугой, оказываемой ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области", при этом согласно пункту 5 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224, а также в силу пункта 26 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18.07.2012 N 775, пункта 8 приказа Управления Роспотребнадзора от 15.10.2012 N 906 "О порядке применения административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений" санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга, проводятся без взимания платы.

Поскольку помимо рассмотренного ответчиком были выявлены и иные случаи проведения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" санитарно-эпидемиологических экспертиз в целях лицензирования на договорной основе с взиманием платы, соответствующие действия заявителя, выразившиеся в установлении и взимании не предусмотренной законодательством Российской Федерации платы при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз в целях лицензирования, признаны неправомерными.

18.06.2013 комиссия Управления по результатам рассмотрения материалов дела N 06-03/02-13 приняла решение (в полном объеме изготовлено 01.07.2013), в соответствии с которым Учреждение было признано нарушившим пункт 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (том 1 л.д. 23-32). Рассмотрение дела в отношении заявителя было прекращено в связи с добровольным устранением им нарушения антимонопольного законодательства и его последствий.

Не согласившись с указанным решением, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции установил, что оспариваемое решение УФАС не содержит выводов о влиянии действий Учреждения на конкуренцию, кроме того, ответчиком не определен товарный рынок, конкуренция на котором могла бы пострадать в результате рассмотренных действий (не установлены границы рынка, хозяйствующие субъекты, действующие на рынке, и т.д.). В этой связи, указав, что ограничение конкуренции возможно только на конкурентном товарном рынке, наличие которого должно быть установлено, доказано и зафиксировано антимонопольным органом в решении, суд счел оспариваемое решение не соответствующим требованиям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и удовлетворил требования ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области", признав его недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушающих установленный статьей 15 Закона о защите конкуренции запрет необходимо доказать, что действия (бездействия) перечисленных в данной норме закона лиц приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Однако какой из признаков ограничения конкуренции в результате рассмотренных действий Учреждения усмотрел в данном случае ответчик, в решении УФАС не отражено; какое влияние на конкуренцию и на каком товарном рынке оказали действия Учреждения, антимонопольный орган в решении не указал.

Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения пункта 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал действия ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" по установлению и взиманию не предусмотренной законодательством платы при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз для целей лицензирования.

Вместе с тем, содержание решения антимонопольного органа и имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал недоказанной позицию ответчика, а оспариваемое решение - недействительным.

Из решения Управления не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние действий ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ярославской области" по взиманию платы на состояние конкуренции; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны заявителя.

Апелляционный суд отмечает, что в данном случае какой-либо товарный рынок, влияние на состояние конкуренции на котором могло быть оказано, в оспариваемом решении не указан.

О том, что ограничение конкуренции происходит на товарном рынке услуг медицинской деятельности на территории Ярославской области, антимонопольный орган заявил в суде первой инстанции после вынесения решения УФАС. Однако доказательств в подтверждение указанных выводов не представил. В решении УФАС соответствующие положения отсутствуют. При этом в тексте решения в качестве субъектов, которым оказывались платные услуги, перечислены только детские сады и школы (образовательные учреждения). Доказательств, что образовательные учреждения являются хозяйствующими субъектами, действующими на рынке платных медицинских услуг, в решении УФАС не приведено. Ссылка в решении на иных юридических лиц, с которыми также заключались договоры, в решении не конкретизирована, осуществляемая иными лицами деятельность не исследована.

В суде первой инстанции после вынесения оспариваемого решения УФАС антимонопольный орган указал, что необоснованное взимание платы при предоставлении государственной или муниципальной услуги, а также услуги, которая является необходимой и обязательной для предоставления государственных или муниципальных услуг, и предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, является установлением требования к хозяйствующим субъектам, не предусмотренного законодательством Российской Федерации.

Пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации отнесено к признакам ограничения конкуренции.

Однако, квалифицируя после принятия оспариваемого решения УФАС в качестве признака ограничения конкуренции установление требований к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, антимонопольный орган в решении не исследовал и не указал, какие хозяйствующие субъекты действуют на рассмотренном товарном рынке. Данные выводы в решении УФАС отсутствуют. Доказательств отнесения образовательных учреждений к хозяйствующим субъектам по признакам осуществления определенной деятельности, приносящей субъекту доход, на определенном товарном рынке, в решении УФАС не приведено.

С учетом приведенного в решении УФАС субъектного состава лиц, с которыми Учреждением заключались договоры возмездного оказания услуг (муниципальные дошкольные образовательные учреждения и муниципальные образовательные учреждения), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о недоказанности ответчиком в решении необходимых признаков вменяемого нарушения антимонопольного запрета.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

При этом совокупность указанных обстоятельств должна иметь место на момент принятия оспариваемого акта, должна быть исследована и оценена органом, принявшим акт. Отсутствие в решении соответствующих выводов и результатов исследования доказательств не может быть восполнено органом, осуществляющим публичные полномочия, после принятия решения.

То обстоятельство, что, как указывает ответчик, Учреждением не назван закон, предусматривающий платеж за проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз для целей лицензирования, само по себе не освобождает антимонопольный орган от обязанности доказывания возможности квалификации рассмотренных действий как нарушающих требования Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Изложенное выше позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.02.2014 по делу N А82-8634/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева