Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2014 г. N 11АП-4627/14

г.Самара

28 апреля 2014 г.

Дело N А55-16670/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 апреля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Драгоценновой И.С., Кувшинова В.Е., при ведении протокола судебного заседания Ивановой А.И., с участием:

от министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области - до и после перерыва представителей Осетрова С.А. (доверенность от 16 мая 2013 года), Гражданкина А.В. (доверенность от 21 октября 2013 года, доверенность от 15 апреля 2014 года), Зиминой Н.А. (доверенность от 27 января 2014 года),

от Счетной палаты Самарской области - до и после перерыва представителей Чириковой Н.В. (доверенность от 24 сентября 2013 года), Морозова Д.А. (доверенность от 14 апреля 2014 года), Капранова Р.А. (доверенность от 04 декабря 2013 года),

прокурора Магометовой Е.Г. (удостоверение N 160172) до перерыва, после перерыва прокурор не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании 14-21 апреля 2014 года апелляционную жалобу Счетной палаты Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 10 февраля 2014 года по делу N А55-16670/2013 (судья Харламов А.Ю.), принятое

по заявлению министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области г.Самара, к Счетной палате Самарской области, г.Самара,

третье лицо: прокуратура Самарской области, г.Самара,

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

Министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области (далее - министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты Самарской области от 27 июня 2013 года N 02.04/556.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 10 февраля 2014 года заявление министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области удовлетворено. Оспариваемое предписание Счетной палаты Самарской области признано недействительным. На Счетную палату Самарской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В апелляционной жалобе Счетная палата Самарской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неподведомственность спора арбитражному суду, законность оспариваемого представления.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В отзыве прокурор поддержал доводы апелляционной жалобы, указав на неподведомственность спора арбитражному суду.

В судебном заседании представители Счетной палаты Самарской области поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления министерства.

Прокурор поддержал апелляционную жалобу Счетной палаты Самарской области.

Представители заявителя возражали против удовлетворения апелляционной жалобы и просили оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Счетной палатой Самарской области в период с 04 февраля 2013 года по 05 марта 2013 года проведена проверка достоверности показателей бюджетной отчетности и соблюдения законодательства в процессе исполнения областного бюджета за 2012 год по направлениям расходов, закрепленных за министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области и использования средств областного бюджета, выделенных на обеспечение деятельности министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области в 2012 году.

По результатам контрольных мероприятий в отношении министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области, оформленным актом от 12 апреля 2013 года (т.1, л.д. 35-72), Счетной палатой Самарской области было оформлено и выдано заявителю представление от 27 июня 2013 года N 02.04/556 (т.1, л.д. 27-34), содержащее 12 пунктов, в которых содержались соответствующие требования с предупреждением последнего об административной ответственности, предусмотренной статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно представлению от 27 июня 2013 года N 02.04/556 министерству необходимо выполнить следующие требования:

1. При составлении бюджетной сметы обеспечить соблюдение Бюджетного кодекса Российской Федерации и общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20 ноября 2007 года N 112н, в части соответствия показателей бюджетной сметы доведенным лимитам бюджетных обязательств.

2. В связи с тем, что материально-техническое обеспечение министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области осуществляется согласно постановлению Правительства Самарской области от 21 мая 2009 года N 234 департаментом управления делами Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области силами и средствами подведомственных ему учреждений, исключить из штатного расписания восемь рабочих ставок (рабочих по обслуживанию зданий, подсобных рабочих и водителей) и принять меры к передаче, числящегося на балансе министерства имущества (мебели, оборудования, автотранспорта, гаражей).

3. Восстановить в учете просроченную дебиторскую задолженность в сумме 7 424,1 тыс. рублей по средствам ликвидированного Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, списанную с баланса в 2012 году с превышением полномочий, закрепленных за министерством положением "О министерстве труда, занятости и миграционной политики Самарской области", утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 19 июня 2012 года N 278 (в части возврата финансовой помощи, реструктуризированных страховых взносов, кредитов) и принять меры к ее списанию в соответствии с действующим законодательством.

4. При возмещении командировочных расходов обеспечить соблюдение Положения "О порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Самарской области в пределах территории Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 16 декабря 2009 года N 671.

5. Обеспечить соблюдение Трудового кодекса Российской Федерации в части выплат компенсационного характера (доплаты за работы в выходные и нерабочие праздничные дни), доплат за замещение (возложение исполнения обязанностей), надбавки за расширение зоны обслуживания.

6. Обеспечить соблюдение Порядка, утвержденного министерством, при установлении ежемесячных надбавок к должностным окладам за особые условия гражданской службы служащим министерства.

7. Принять меры по определению и постановке на учет особо ценного движимого имущества, переданного государственному бюджетному образовательному учреждению Самарской области "Модельный учебный центр".

8. Рассмотреть вопрос о целесообразности установления коллективным договором дополнительных отпусков и выходных дней, увеличивающих расходы на содержание министерства, при отсутствии федеральных законов об особенности применения норм социального партнерства к государственным гражданским служащим, не предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Законом Самарской области от 06.04.2005 N 103-ГД "О государственной гражданской службе Самарской области" и Трудовым кодексом РФ.

9. Привести бухгалтерский учет в соответствие с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" и Инструкцией по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина Российской Федерации от 01 декабря 2010 года N 157н, в части:

- постановки на бухгалтерский учет ГКУ СО ЦЗН г.о.Октябрьск пожарно-охранной сигнализации стоимостью 684,7 тыс. рублей и основных средств стоимостью 16,4 тыс.рублей (тепловой завесы КЭВ-ЗП-11-SE и электроводонагревателя), приобретенных за счет средств, выделенных на ремонт здания ГКУ СО ЦЗН г.Октябрьск;

- списания с баланса выбывшего из эксплуатации и неиспользуемого компьютерного оборудования и множительной техники, 2000-3008 годов выпуска, хранящихся на складах в количестве 138 единиц балансовой стоимостью 3316,5 тыс.рублей;

-учета мониторов и процессоров.

10. При составлении бюджетной отчетности обеспечить соблюдение требований Инструкции "О порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации", утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 191н.

11. Обеспечить в срок, установленный пунктом 5 постановления Правительства Самаркой области от 14 марта 2013 года N 87, ввод в эксплуатацию автоматизированной информационной системы Самарской области "Система мониторинга состояния условий и охраны труда на территории Самарской области".

12. Принять меры по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Судом установлено, что проверка министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области со стороны счетной палаты Самарской области проводилась в период с 4 февраля 2013 года по 5 марта 2013 года.

Однако акт (т.1, л.д. 35-72) был подготовлен только 12 апреля 2013 года, а оспариваемое представление было выдано 27 июня 2013 года, то есть по прошествии почти четырех месяцев с момента завершения контрольных мероприятий и 2,5 месяцев с момента составления акта (т.1, л.д. 35-72), что, по мнению заявителя, нарушает разумные сроки направления ему представления.

В отзыве Счетная палата Самарской области указала на то, что в случае несоблюдения сроков, указанных в регламенте по утверждению представления, права и законные интересы заявителя не нарушаются, поскольку возможность обжалования представления возникает лишь с момента получения данного ненормативного правового акта.

В дополнение к этому в отзыве Счетная палаты Самарской области также указала, что в соответствии с пунктом 11.3 регламента Счетной палаты отчет о проведении контрольного мероприятия направляется руководителем контрольного мероприятия на рассмотрение коллегии Счетной палаты Самарской области в течение 45-ти календарных дней по окончании срока проведения контрольного мероприятия. При этом срок рассмотрения отчета коллегией Счетной платы Самарской области регламентом Счетной палаты не ограничен, им не установлен и срок утверждения представления Счетной палаты.

По мнению заявителя, отсутствие определенных сроков направления представления препятствует министерству в осуществлении своей экономической деятельности без риска нанесения какого-либо ущерба в случае наличия нарушений, а равно противоречит интересам Самарской области, поскольку по прошествии контрольного мероприятия нарушения бюджетного законодательства могут продолжаться достаточно длительное время без вынесения должных мер реагирования со стороны Счетной палаты и соответственно со стороны объекта контроля. Следовательно, отсутствие в регламенте Счетной палаты четких сроков совершения юридически значимых действий нарушает его интересы.

Заявитель также ссылается на то, что отсутствие конкретных сроков утверждения отчета о проведения контрольного мероприятия (в соответствии с пунктом 11.3 регламента Счетной палаты именно утверждение коллегией счетной палаты отчета о проведенном контрольном мероприятии означает завершение контрольного мероприятия), а также сроков утверждения представления существенно нарушает законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, а также подрывает принципы правовой определенности, поскольку Счетная палата Самарской области может вынести представление в любой период после проведения контрольных мероприятий. В данном случае нарушается единообразие в стандартах контроля и принимаемых по результатам контроля мерах.

При этом нарушается и положение статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", поскольку в соответствии с названной статьей контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, а также стандартами внешнего государственного финансового контроля.

Согласно части 2 статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" стандарты внешнего государственного финансового контроля, являющиеся основанием осуществления контрольных мероприятий, подлежат утверждению контрольно-счетными органами и должны соответствовать общим требованиям, утвержденным счетной палатой Российской Федерации.

До вынесения представления Счетной палатой стандарты внешнего государственного финансового контроля не были утверждены, что противоречит требованиям части 2 статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", препятствует осуществлению надлежащего внешнего государственного финансового контроля.

В связи с изложенным заявитель полагает, что в отсутствие данного документа, утверждение которого носит императивный характер, влечет незаконность контрольных мероприятий и актов счетной палаты, включая представления, вынесенные в отсутствие соответствующих стандартов государственного финансового контроля.

Счетная палата Самарской области указывает, что часть 1 статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" закрепляет, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" общие требования внешнего государственного финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и стандарты утверждаются коллегией Счетной палаты.

Пункт 1.1 регламента определяет порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности Счетной палаты, включая общие требования к формам, объемам, срокам и способам проведения счетной палатой контрольных мероприятий.

Согласно пункту 8 регламента контрольные мероприятия проводятся в соответствии с утвержденными коллегией счетной палаты методическими документами, в том числе стандартами и методиками государственного финансового контроля.

Таким стандартом финансового контроля в частности является СФК 130 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденный решением президиума ассоциации контрольно-счетных органов от Российской Федерации 26 мая 2011 года N 37, которым и руководствуется счетная палата Самарской области в своей деятельности.

Кроме того, при осуществлении контрольной деятельности Счетная палата Самарской области руководствуется законами, нормативными правовыми актами, регламентом, а также стандартами государственного финансового контроля.

Заявитель ссылается на то, что общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля утверждены коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 12 мая 2012 года N 21к(854) (далее - Общие требования). В соответствии с пунктом 2.1 Общих требований стандарты внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации - это нормативные документы, утверждаемые контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, определяющие обязательные принципы, характеристики, правила и процедуры планирования, а также организации и осуществления полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля.

В соответствии с пунктом 2.4 Общих требований применение разработанных стандартов контрольно-счетных органов призвано обеспечить соблюдение основных принципов внешнего финансового контроля, включая принцип законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Пунктом 4.2.1.1 Общих требований определено, что стандарт финансового контроля контрольно-счетного органа в обязательном порядке должен содержать правила и порядок оформления представлений. Соответственно, установление срока вынесения представлений контрольно-счетным органом как элемента порядка оформления представлений является одним из обязательных требований стандарта контроля, гарантирующего законность финансового контроля. Отсутствие таких сроков подрывает принципы законности и объективности финансового контроля, закрепленные в статье 4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Применяя аналогию права, в подтверждение своих доводов заявитель обращает внимание на то обстоятельство, что регламент счетной палаты России, в отличии от регламента Счетной палаты Самарской области, содержит жесткие сроки утверждения отчетов о проведении контрольных мероприятий и направления представлений. В соответствии со статьей 31 регламента Счетной палаты Российской Федерации, утвержденного постановлением коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 07 июня 2013 года N 3ПК, отчет о результатах контрольного и экспертно-аналитического мероприятия должен быть рассмотрен коллегией в срок не более двух недель с момента его представления на рассмотрение коллегии. В соответствии со статьей 34 регламента Счетной палаты Российской Федерации проекты представлений вносятся на рассмотрение коллегии одновременно с отчетом. При этом представления Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий должны быть направлены в течение не более четырнадцати дней со дня рассмотрения вопроса на заседании коллегии.

Соответствующие сроки в Регламенте счетной палаты Самарской области не определены.

Заявитель также полагает, что регламент Счетной палаты Самарской области в соответствующей части противоречит и иным требованиям законодательных актов Российской Федерации.

Так, в своих представлениях Счетная палата Самарской области может требовать привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц. При этом статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка. В рассматриваемом случае "акт проверки достоверности показателей бюджетной отчетности и соблюдения законодательства в процессе исполнения областного бюджета за год по направлениям расходов, закрепленных за министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области и использования средств областного бюджета, выделенных на обеспечение деятельности министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области в 2012 году" (т.1, л.д. 35-72), который содержит указание на лиц, совершивших те или иные действия, был подписан 12 апреля 2013 года, а представление направлено в адрес заявителя только 27 июня 2013 года.

В связи с этим министерство считает, что привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц не представлялось возможным. Это в полной мере относится и к возможности привлечения к административной ответственности соответствующих лиц.

Так, в соответствии со статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоаП РФ) постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, отсутствие в регламенте Счетной палаты Самарской области сроков направления представлений создает ситуацию, в которой от произвольно осуществляемых действий должных лиц счетной палаты Самарской области зависит возможность своевременного принятия мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства, что противоречит принципу эффективности контрольно-счетных органов, закрепленному в статье 4 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Из указанного следует, что контрольные мероприятия в отношении заявителя и выданное впоследствии представление нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, поскольку представление вынесено в нарушение установленного действующим законодательством Российской Федерации порядка.

Оценив доводы сторон по указанному выше вопросу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при осуществлении внешнего государственного финансового контроля наличие стандарта внешнего государственного финансового контроля обязательно. Данный вывод следует из положений статьи 11 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", статьи 10 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области".

Суд первой инстанции, исходя из того, что указанные стандарты у Счетной палаты Самарской области отсутствуют, признал доводы заявителя в этой части правомерными.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Само по себе наличие вышеуказанных нарушений в части непринятия стандартов внешнего государственного финансового контроля не влечет незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области. Отсутствие сроков принятия и направления принятых по результатам проверок представлений и предписаний Счетной палаты Самарской области не свидетельствует об отсутствии у Счетной палаты Самарской области полномочий по принятию этих обязательных к исполнению правовых актов и не снимает с лиц, которым эти акты направлены, обязанности по выполнению указанных в них требований. В противном случае было бы невозможным исполнение положений Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области".

В соответствии с ч.1 ст.17 данного Закона Самарской области Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти Самарской области и государственные органы Самарской области, орган управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления и муниципальные органы муниципальных образований в Самарской области, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Самарской области, муниципальному образованию в Самарской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Непринятие подзаконного правового акта - стандартов внешнего государственного финансового контроля не может исключить действие данной нормы права, закрепленной законодательно представительным органом государственной власти Самарской области.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции полагает неправильным вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области в связи с отсутствием стандартов внешнего государственного финансового контроля, устанавливающего сроки принятия мер реагирования, в том числе направления представлений, принятых по результатам проверок, проведенных Счетной палатой Самарской области. При этом права заявителя, который вправе обжаловать эти правовые акты в случае несогласия с ними, никоим образом не нарушаются.

Вместе данные обстоятельства не свидетельствуют о неправомерности выводов суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области по иным основаниям, указанным ниже, с которыми суд апелляционной инстанции соглашается.

В оспариваемом представлении указано, что министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области была утверждена бюджетная смета на 2012 год в меньшем объеме, чем выделено лимитов бюджетных обязательств на реализацию отдельных мероприятий областных и ведомственных программ, что, по мнению Счетной палаты Самарской области, является нарушением статей 161, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации и общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации от 20 ноября 2007 года N 112н.

В свою очередь, министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области в заявлении обращает внимание на то, что в соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации к обеспечению выполнения функций учреждения относится оплата труда работников учреждений, оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности. Иные направления расходования средств в соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации не относятся к обеспечению выполнения функций учреждения.

Из материалов настоящего дела следует, что в 2012 году министерством труда, занятости и миграционной политики Самарской области была утверждена смета, которая содержала показатели, соответствующие лимитам бюджетных обязательств по вышеуказанным направлениям расходов, которые определены в статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно приложению N 4 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов областного бюджета классификации расходов бюджетов бюджетной классификации Российской Федерации в ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2012 год" к Закону Самарской области от 05 декабря 2011 года N 127-ГД (ред. от 13 декабря 2012 года) "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области имеет код главного распорядителя бюджетных средств - 717.

Указанным приложением определены виды расходов (ВР), как для выполнения функций государственного органа, то есть министерства - 012, так и для обеспечения выполнения функций казенных учреждений - 001.

Согласно приложению определена сумма для министерства - 100 998 тысяч рублей, для подведомственных министерству казенных учреждений - 212 319 тыс. рублей. В бюджетной смете министерства от 07 ноября 2012 года на 2012 год лимиты бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год утверждены на сумму 100 997 662,00 рублей, что соответствует сумме, предусмотренной названным Законом Самарской области от 05 декабря 2011 года N 127-ГД (ред. от 13 декабря 2012 года) "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" министерству на 2012 год. Всего по указанной смете лимитов бюджетных обязательств - 110 809 162,00 рублей, из них лимиты министерства - 100 997 662,00 рублей (вид расходов - 012(ВР), лимиты государственного казенного учреждения подведомственного министерству - 9 811 500,00 рублей, в том числе, 6 965 000, 00 + 2 846 500, 00 + 2 830 000, 00 + 16 500 (вид расходов - 001(ВР).

При этом средства в размере 9 811 500,00 рублей, выделенные на обеспечение деятельности государственного казенного учреждения Самарской области "Центр занятости населения городского округа Октябрьск" (проведение капитального ремонта здания) и включенные в смету министерства, в качестве расходов осуществлялось по соглашению о централизованном размещении заказа с указанным учреждением в соответствии с пунктом 49 Положения "О министерстве труда, занятости и миграционной политики Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 19 июня 2012 года N 278.

Судом установлено, что все расходные обязательства проверяемого периода, на которые указано Счетной палатой Самарской области в оспариваемом представлении, не вошедшие в смету министерства, были утверждены отдельными расходными обязательствами, а, следовательно, не должны быть включены в соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации в смету, а именно:

- постановление Правительства Самарской области от 22 февраля 2012 года N 87 "Об установлении отдельного расходного обязательства Самарской области" (в части организации и проведения аттестации рабочих мест по условиям труда в образовательных учреждениях, подведомственных министерству образования и науки Самарской области, и в органах исполнительной власти Самарской области);

- постановление Правительства Самарской области от 13 ноября 2009 года N 601 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие информационно- телекоммуникационной инфраструктуры Самарской области" на 2012 - 2015 годы" (в части разработки и развития автоматизированной системы мониторинга государственных гарантий в сфере труда на территории Самарской области);

- постановление Правительства Самарской области от 20 июня 2007 года N 81 "Об утверждении Положения об областном мониторинге социально-трудовой сферы" (в части областного мониторинга социально-трудовой сферы);

- предоставление субсидий подведомственным учреждениям.

Таким образом, материалами дела подтверждено, что смета была утверждена в соответствии с направлениями расходов, предусмотренными статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что соответствует бюджетному законодательству и лимитам бюджетных обязательств, предусмотренных министерству Законом Самарской области от 05 декабря 2011 года N 127-ГД "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Доводы Счетной палаты Самарской области о том, что в смету включены лимиты в меньшем объеме, чем было предусмотрено законом об областном бюджете, в данном случае являются неправомерными, необоснованными и не подтвержденными соответствующими доказательствами.

В оспариваемом представлении Счетной палатой Самарской области указано на наличие в штатном расписании министерства восьми ставок рабочих (рабочих по обслуживанию зданий, подсобных рабочих и водителей), что, по мнению Счетной палаты, является нарушением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку организация материально-технического обеспечения заявителя осуществляется согласно постановлению Правительства Самарской области от 21 мая 2009 года N 234 департаментом управления делами Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области.

Между тем Счетной палатой Самарской области не было учтено, что данные ставки не могли быть сокращены министерством без соблюдения определенных процедур, предусмотренных трудовым законодательством Российской Федерации, при сокращении работников.

В соответствии с Положением "О министерстве труда, занятости и миграционной политики Самарской области", утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 19 июня 2012 года N 278, министерство было реорганизовано из департамента труда и занятости населения Самарской области, в штатном расписании которого и были, указанные в представлении Счетной палаты Самарской области восемь ставок рабочих.

Наличие восьми ставок рабочих в штатном расписании департамента труда и занятости населения Самарской области было обусловлено тем, что до реорганизации материально-техническое обеспечение деятельности данного департамента осуществлялось частично самим департаментом, за исключением обеспечения служебными помещениями его сотрудников, а также транспортного обслуживания руководителя департамента и сотрудников (пункт 1.6 Положения "О департаменте труда и занятости населения Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 25 марта 2009 года N 138).

Из материалов дела следует, что в полном объеме материально-техническое обеспечение деятельности министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области было возложено на департамент управления делами Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области только с 22 июня 2012 года постановлением Правительства Самарской области от 22 июня 2012 года N 293 "О внесении изменений в отдельные постановления Правительства Самарской области".

Указанные работники в соответствии со штатным расписанием департамента труда и занятости населения Самарской области состояли в трудовых отношениях с департаментом в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации. Проведение организационно-штатных мероприятий вследствие реорганизации органа, в том числе и сокращение восьми ставок рабочих, было возможным только после утверждения структуры министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области и определения предельной штатной численности данного министерства Губернатором Самарской области (абзац 8 пункта 3.5 Положения "О министерстве труда, занятости и миграционной политики Самарской области", утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 19 июня 2012 года N 278).

Структура министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области была утверждена Губернатором Самарской области 14 февраля 2013 года. Предельная штатная численность министерства была утверждена распоряжением Губернатора Самарской области от 10 октября 2012 года N 444-р.

Согласно статье 180 Трудового кодекса Российской Федерации о предстоящем увольнении в связи с сокращением численности или штата работников организации работники предупреждаются работодателем персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения, при этом правовыми основаниями для уведомления рабочих стали вышеуказанные документы.

Таким образом, сокращение вышеуказанных ставок рабочих было осуществлено только в 2013 году. В действующем штатном расписании министерства, утвержденном приказом министерства от 30 апреля 2013 N 140-пк, которое было принято после утверждения его структуры, ставки рабочих отсутствуют. Последняя ставка из числа восьми ставок рабочих была сокращена 22 апреля 2013 года, то есть до выдачи счетной палатой самарской области оспариваемого представления.

В этой связи наличие восьми ставок рабочих в штатном расписании департамента труда и занятости населения Самарской области было обусловлено необходимостью материально-технического обеспечения данного департамента, а впоследствии соответствующие работники замещали должности в министерстве труда, занятости и миграционной политики Самарской области до проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.

Учитывая отсутствие в действующем штатном расписании министерства ставок рабочих, требование Счетной палаты Самарской области в рассматриваемой части является необоснованным, а его исполнение заявителем не представляется возможным.

По вопросу передачи, числящегося на балансе министерства имущества (мебели, оборудования, автотранспорта, гаражей) представители заявителя в судебном заседании пояснили суду, что передача данного имущества осуществлялась планомерно в соответствии с приказами министерства имущественных отношений Самарской области, соответственно: от 14 мая 2013 года N 853, от 24 мая 2013 года N 944, от 28 мая 2013 года N 958 - до выдачи оспариваемого представления Счетной палатой Самарской области.

При этом суд первой инстанции отклонил в качестве несостоятельного довод Счетной палаты Самарской области о том, что Счетная палата к моменту оформления и выдачи министерству оспариваемого представления не знала об отсутствии данных нарушений со стороны заявителя, поскольку указанное обстоятельство является очередным доказательством правомерности и обоснованности заявленных последним требований.

В оспариваемом представлении Счетная палата Самарской области указала на превышение министерством своих полномочий по списанию просроченной дебиторской задолженности в сумме 7 424,1 тыс. рублей по средствам ликвидированного Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, в связи с отсутствием права администрирования доходов областного бюджета.

В соответствии с перечнем главных администраторов доходов областного бюджета, являющимся приложением N 1 к закону Самарской области от 05 декабря 2011 года N 127-ГД "Об областном бюджете на 2012 и на плановый период 2013 и 2014 годов" департамент труда и занятости населения Самарской области, а впоследствии министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области является главным администратором доходов областного бюджета (код главного администратора доходов областного бюджета - 717).

При этом полномочия главных администраторов доходов установлены статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также порядком осуществления бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся органами государственной власти Самарской области и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, утвержденным постановлением правительства Самарской области от 08 апреля 2009 года N 197, которыми за главными администраторами доходов областного бюджета закреплен открытый перечень бюджетных полномочий (абзац 6 пункта 1 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что порядок списания безнадежной к взысканию дебиторской задолженности утвержден приказом министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области от 26 декабря 2012 года N 120-п, который на текущий является действующим.

Указанная в оспариваемом представлении безнадежная к взысканию дебиторская задолженность была списана заявителем в порядке, предусмотренном вышеуказанным приказом, на основании приказа министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области от 29 декабря 2012 года N 196-п. Она была учтена на основании пункта 339 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом министерства финансов Российской Федерации от 01 декабря 2010 года N 157н, на счете 04, предназначенном для учета нереальной к взысканию задолженности неплатежеспособных дебиторов.

Таким образом, списание министерством безнадежной к взысканию спорной дебиторской задолженности является правомерным и было осуществлено заявителем в пределах имеющихся у него полномочий главного администратора.

Согласно приложению N 1 "Доходы областного бюджета за 2012 год по кодам классификации доходов бюджетов в разрезе главных администраторов доходов областного бюджета" к Закону Самарской области "Об исполнении областного бюджета за 2012 год" в областной бюджет Самарской области посредством исполнения функций министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области поступило средств 1 706 тыс. руб., что также подтверждает полномочия заявителя, как главного администратора доходов бюджета.

Указанный выше довод Счетной палаты Самарской области опровергается также тем, что порядок, на основании которого министерством была списана спорная задолженность, до настоящего времени не оспорен. В то же время надлежащих доказательств в подтверждение довода об отсутствии у заявителя полномочия по администрированию в материалы дела не представлено.

В оспариваемом представлении Счетной палатой Самарской области также указано на нарушение министерством Положения о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Самарской области в пределах территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 16 декабря 2009 года N 671, выраженного в оплате за услуги бизнес-терминала и возмещении расходов по добровольному медицинскому страхованию пассажиров при командировании государственных гражданских служащих Самарской области в пределах территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.4 указанного порядка по решению представителя нанимателя гражданскому служащему при наличии обоснования могут быть возмещены расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения гражданской службы - воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом сверх норм, установленных положением данного порядка, в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете на содержание соответствующего государственного органа.

Таким образом, расходы по оплате услуг бизнес-терминала были правомерно произведены министерством в соответствии с пунктом 3.4 вышеуказанного Положения, а расходы по страхованию были произведены на основании пункта 3.11 (иные расходы, связанные со служебной командировкой), согласно которому гражданскому служащему возмещаются иные расходы (бронирование найма жилого помещения, оплата телефонных переговоров, расходы, связанные со сдачей ранее приобретенных проездных билетов в связи с погодными условиями или по иным уважительным причинам, аренда транспортного средства и другие), связанные со служебной командировкой, произведенные с разрешения или ведома представителя нанимателя, при представлении документов, подтверждающих эти расходы.

В этой связи при возмещении расходов по оплате услуг бизнес-терминала и расходов по добровольному медицинскому страхованию пассажиров требования Положения о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Самарской области в пределах территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 16 декабря 2009 года N 671, не были нарушены.

Кроме того, представители министерства обратили внимание суда на то, что представителем нанимателя в мае месяце 2012 года у министра труда, занятости и миграционной политики Самарской области Фурсова О.Б. являлся Губернатор - Председатель Правительства Самарской области и расходы на оплату бизнес терминала осуществлялись с его ведома, в связи с чем требования вышеуказанного Положения заявителем соблюдены.

В письменных возражениях на пояснения министерства от 18 ноября 2013 года Счетная палата Самарской области указала на то, что министерство не представило доказательств, подтверждающих согласование расходов на оплату бизнес-терминала с работодателем.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные сторонами доказательства, с учетом доводов представителей министерства и контрдоводов Счетной палаты Самарской области, суд первой инстанции сделал следующий вывод.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по рассматриваемому эпизоду контрдоводы представителей стороны оппонента носят предположительный характер и не могут быть приняты судом во внимание, как не основанные на представленных в материалы дела доказательствах.

Счетной палатой Самарской области в оспариваемом представлении указано на нарушение министерством статьи 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации, выраженного в установлении доплат за замещение (возложение исполнения обязанностей) временно отсутствующих служащих без определения объема и содержания работ.

В силу абзаца 3 статьи 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации срок, в течение которого работник будет выполнять дополнительную работу, ее содержание и объем устанавливаются работодателем с письменного согласия работника.

В соответствии со статьей 151 Трудового кодекса Российской Федерации размер доплаты при совмещении профессий (должностей), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от основной работы, определенной трудовым договором устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы.

Круг обязанностей, функции, содержание и объем работы гражданского служащего определяется в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" должностным регламентом гражданского служащего.

Именно в должностном регламенте и содержится тот объем и содержание работы, круг должностных обязанностей, которые должны исполняться временно замещающим лицом при возложении обязанностей.

Доводы представителей Счетной палаты Самарской области о том, что замещение должности гражданской службы должно происходить по результатам соответствующего конкурса, судом отклонен. Кроме того, аргумент представителей Счетной палаты Самарской области о незначительной нагрузке, предусмотренной должностными регламентами, позволяющими выполнять одновременно весь объем работ одному работнику по двум должностям, при исполнении обязанностей временно отсутствующих работников не имеет значения для рассматриваемого вопроса и выходит за рамки предмета проверки Счетной палаты Самарской области и основан на предположениях.

Министерство относительно выплат компенсационного характера пояснило, что в силу абзаца 6 статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации по желанию работника, работавшего в выходной или нерабочий праздничный день, ему может быть предоставлен другой день отдыха. В этом случае работа в выходной или нерабочий праздничный день оплачивается в одинарном размере, а день отдыха оплате не подлежит. Доплата сотрудникам министерства за работу в выходной или нерабочий праздничный день в проверяемом периоде производилась в одинарном размере из расчета должностного оклада с предоставлением в последующем неоплачиваемого другого дня отдыха.

Следовательно, вывод о предоставлении оплачиваемых дней отдыха (отгулов) сделан Счетной палатой Самарской области необоснованно. При этом в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованным лицом не представлено в материалы дела доказательств, подтверждающих неправомерную выплату заявителем 60,8 тыс. рублей своим служащим за отработанные выходные и праздничные дни.

Счетной палатой Самарской области в оспариваемом представлении указано на необоснованное установление и выплаты министерством ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы с первого дня работы или в первый месяц работы без определения достигнутых результатов работы. При этом не приведены ссылки на соответствующий нормативный правовой акт, который заявителем в данном случае нарушен.

Согласно части 1 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Из части 2 указанной правовой нормы Федерального закона следует, что денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (далее - должностной оклад) и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (далее - оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего (далее - оклад денежного содержания), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее - дополнительные выплаты), к которым в обязательном порядке относится надбавка за особые условия гражданской службы.

В соответствии с частью 7 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя.

В департаменте труда и занятости населения Самарской области ежемесячные надбавки за особые условия государственной гражданской службы в 2012 году устанавливались в соответствии с порядком установления стимулирующих выплат гражданским служащим департамента, утвержденным приказом департамента труда и занятости населения Самарской области от 01 февраля 2010 года N 15-п "О порядке установления стимулирующих выплат государственным гражданским служащим департамента труда и занятости населения Самарской области".

При этом Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", Закон Самарской области от 06 апреля 2005 года N 103-ГД "О государственной гражданской службе в Самарской области", а также порядок установления стимулирующих выплат гражданским служащим департамента труда и занятости населения Самарской области, утвержденный приказом департамента от 01 февраля 2010 года N 15-п, не устанавливают срок, ранее которого не может назначаться и выплачиваться ежемесячная надбавка за особые условия гражданской службы, а также запрета на установление данной надбавки с первого месяца государственной гражданской службы.

Таким образом, установление министерством указанных надбавок не противоречит законодательству и не может рассматриваться в качестве нарушения.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что все доплаты были установлены министерством не с первого рабочего дня, а по истечении определенного времени, что также отражено на страницах 15, 16, 17 акта от 12 апреля 2013 года проверки.

В оспариваемом представлении Счетной палатой Самарской области указано на нарушение министерством пунктов 3 и 4 Порядка определения видов особо ценного движимого имущества государственного бюджетного и автономного учреждения Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 14 декабря 2010 года N 641 (далее - Порядок определения видов особо ценного движимого имущества). Нарушение выразилось в том, что министерством не определено особо ценное движимое имущество при передаче подведомственному министерству государственному бюджетному образовательному учреждению Самарской области "Модельный учебный центр" автотранспортных средств на общую сумму 1 005,00 тыс. руб.

Согласно пункту 3 Порядка определения видов особо ценного движимого имущества виды особо ценного движимого имущества учреждения определяются по предложению соответствующего органа исполнительной власти Самарской области, осуществляющего функции и полномочия учредителя создаваемого (в том числе, путем изменения типа) учреждения.

Пункт 4 Порядка определения видов особо ценного движимого имущества определяет, что предложения органа исполнительной власти Самарской области, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения, по определению видов особо ценного движимого имущества подведомственного учреждения представляются в уполномоченный орган исполнительной власти по управлению имуществом Самарской области одновременно с предложением о создании (в том числе, путем изменения типа) учреждения для согласования.

Указанными нормами Порядка определения видов особо ценного движимого имущества лишь определяется момент, в который необходимо определять вид особо ценного движимого имущества - при создании (в том числе, путем изменения типа) учреждения, а не точный период, в течение которого необходимо осуществить определенные действия.

Как следует из материалов настоящего дела, государственное бюджетное образовательное учреждение Самарской области "Модельный учебный центр" было создано в 2003 году, что подтверждается свидетельством "О постановке на учет в налоговом органе", а передача указанного спорного движимого имущества - автотранспорта была осуществлена министерством в 2013 году в соответствии с приказами министерства имущественных отношений Самарской области, то есть, не в момент создания данного государственного бюджетного образовательного учреждения.

При этом в оспариваемом представлении Счетной палатой Самарской области не указано на то, какие конкретно требования законодательства не выполнены министерством либо какие допущены нарушения процедуры, сроков, установленных законодательством, а также не указано на наличие неблагоприятных последствий, наступивших для бюджета Самарской области.

В свою очередь, определение особо ценного движимого имущества в соответствии с пунктом 5 Порядка определения видов особо ценного движимого имущества является функцией органа исполнительной власти по управлению имуществом Самарской области (пункт 1.1 Положения "О министерстве имущественных отношений Самарской области", утвержденного Постановлением Правительства Самарской области от 20 июня 2007 года N 79).

Следовательно, в данной части оспариваемое представление не соответствует закону, поскольку со стороны заявителя отсутствует какое-либо нарушение законодательства.

Счетная палата Самарской области в оспариваемом представлении указывает на нерациональные расходы заявителя, направленные на оплату дополнительных отпусков и выходных дней в 2012 году, предусмотренных коллективным договором министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области на 2011-2013 годы.

При этом Закон Самарской области от 06 апреля 2005 года N 103-ГД "О государственной гражданской службе в Самарской области предусматривает, что гражданским служащим Самарской области, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа и который не может быть менее трех календарных дней.

Судом установлено, что коллективный договор департамента труда и занятости населения Самарской области (министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области) был заключен на период 2010 - 2013 годов и является локальным правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения между работодателем (руководителем департамента (министром) и работниками (гражданскими служащими министерства и другими работниками).

Заключение коллективного договора является одной из форм социального партнерства в сфере труда. Статья 28 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает возможность установления федеральными законами особенностей применения норм раздела "Социальное партнерство в сфере труда" к государственным гражданским служащим.

Однако Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" особенности регулирования данных вопросов не предусмотрены.

В соответствии со статьей 73 данного нормативного правового акта к вопросам, не урегулированным им, применяются положения других Федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права.

Таким образом, раздел 2 "Социальное партнерство в сфере труда" Трудового кодекса Российской Федерации применяется к государственным гражданским служащим Самарской области в отсутствие особенностей и в соответствии с главой 7 Трудового кодекса Российской Федерации предоставляет право заключать коллективные договоры и соглашения в сфере труда в государственных органах.

В силу части 3 статьи 41 Трудового кодекса Российской Федерации в коллективном договоре могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.

Статья 17 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" предусматривает, что представление должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и недостатки, выявленные в результате проведения контрольного мероприятия, а вопрос о целесообразности поставлен быть не может.

Судом первой инстанции отклонен довод Счетной палаты Самарской области о том, что она в данном случае может выходить за рамки, установленные законом и вправе предложить министерству рассмотреть вопрос о целесообразности исключения некоторых (отдельных) норм из коллективного договора. Между тем оспариваемое представление носит императивный характер и является обязательным к исполнению для лиц, в отношении которых оно вынесено, в данном случае для заявителя, в связи с чем в указанной части предписание не соответствует статье 17 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области".

В связи с изложенным довод Счетной палаты Самарской области о нерациональности расходов министерства на оплату дополнительных отпусков судом признан не соответствующим закону. Кроме того, данный довод носит оценочный и предположительный характер.

Счетной палатой Самарской области в оспариваемом представлении указано на неправильное ведение министерством бухгалтерского учета мониторов и процессоров, как отдельных объектов основных средств. При этом Счетной палатой Самарской области ни в акте проверки от 12 апреля 2013 года, ни в оспариваемом представлении, ни в отзыве, не отражены инвентарные номера объектов основных средств, подтверждающих нарушение.

Пункт 41 приказа Минфина России от 01 декабря 2010 года N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и инструкции по его применению", указанный в оспариваемом представлении в качестве основания требований Счетной палаты, сам по себе не свидетельствует о нарушении министерством требований бухгалтерского учета. Данный пункт приказа содержит определение объекта основных средств, к которым может быть отнесен объект со всеми приспособлениями и принадлежностями или отдельный конструктивно обособленный предмет, предназначенный для выполнения определенных самостоятельных функций, или же обособленный комплекс конструктивно-сочлененных предметов, представляющих собой единое целое и предназначенных для выполнения определенной работы.

Относительно требования Счетной палаты Самарской области о списании с баланса министерства выбывшего из эксплуатации и неиспользуемого компьютерного оборудования, пункты 48, 51 выше указанного приказа Минфина России, положенные в основу требований Счетной палаты Самарской области, не обязывают заявителя осуществлять списание с баланса основных средств в течение определенного срока.

На основании изложенного суд признал оспариваемое представление в данной части неправомерным и необоснованным.

В оспариваемом представлении Счетной палатой Самарской области указано на нарушение заявителем пункта 170 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 191н.

В отзыве Счетная палата Самарской области указывает на то, что в ходе проверки заявителем были предъявлены иные документы, на основании которых был сделан вывод о нарушении последним Инструкции, нежели документы, представленные суду. Однако, как установлено судом, в нарушение требований части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Счетная палата Самарской области надлежащими доказательствами указанный довод не подтвердила.

Оспариваемое представление содержит указание на нефункционирование системы мониторинга состояния условий и охраны труда на территории Самарской области, при этом не ссылаясь на то, какие нормативные правовые акты были нарушены заявителем.

Разработка и развитие системы мониторинга состояния условий и охраны труда на территории Самарской области предусмотрена областной целевой программой "Развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры Самарской области" на 2012 - 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 13 ноября 2009 года N 601, предусматривающей поэтапную с 2012 по 2015 годы разработку и развитие автоматизированной системы мониторинга государственных гарантий в сфере труда на территории Самарской области.

Срок ввода в эксплуатацию указанной системы определен пунктом 5 постановления Правительства Самарской области от 14 марта 2013 года N 87 "О государственной автоматизированной информационной системе Самарской области "Система мониторинга состояния условий и охраны труда на территории Самарской области" - до 01 июля 2013 года.

При рассмотрении настоящего дела судом установлено, что на текущий период в соответствии с актом ввода в промышленную эксплуатацию, утвержденным министром труда, занятости и миграционной политики Самарской области, указанная система принята министерством в промышленную эксплуатацию.

Таким образом, доводы Счетной палаты Самарской области в указанной части опровергаются имеющимися в материалах дела доказательствами - нарушений законодательства при вводе в эксплуатацию данной системы министерством не допущены.

Как следует из оспариваемого представления Счетной палатой Самарской области министерству предложено привлечь к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях без указаний на конкретных лиц.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 17 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" представление должно указывать на конкретных должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях и привлекаемых к ответственности. В этой связи пункт 12 представления Счетной палаты Самарской области не соответствует требованиям Закона.

Кроме того, пунктом 10.4 регламента Счетной палаты предусмотрено, что в случае выявления на объектах контроля и (или) в предоставленной информации (документации) нарушений, в том числе, фактов нецелевого использования средств областного бюджета, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области, собственности Самарской области, требующих принятия срочных мер для их устранения или привлечения к ответственности виновных лиц, должностные лица счетной палаты, проводящие контрольное мероприятие, оформляют и подписывают промежуточный акт по выявленным фактам нарушений.

Судом установлено, что промежуточного акта должностным лицом Счетной палаты Самарской области, проводящим контрольное мероприятие, по выявленным фактам нарушений оформлено не было, в связи с чем привлечение к ответственности должностных лиц министерства не представляется возможным. В данном случае промежуточный акт связан не только с принятием мер, но и привлечением к ответственности. Указанная норма регламента Счетной палаты неразрывно связана со статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствие с которой дисциплинарное взыскание может быть применено не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка.

Заявитель также указал на то, что если иметь ввиду необходимость привлечения к ответственности руководителя организации - министра труда, занятости и миграционной политики Самарской области Фурсова О.Б., то представителем нанимателя для последнего, который уполномочен принимать решение о привлечении к ответственности министра, является сам Губернатор Самарской области, в связи с чем оспариваемое представление в данной части является некорректным и адресовано неуполномоченному субъекту.

Кроме того, следует исходить из того, что если указанные в оспариваемом представлении требования незаконны, оснований для привлечения сотрудников министерства не имеется, поскольку нарушения в их действиях отсутствуют.

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учесть, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств лишь в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В данном случае Счетная палата Самарской области по тем пунктам представления, в которых указывается на неэффективность и нерациональность расходования министерством средств не доказала и не привела никаких примеров, что заявителем мог быть достигнут лучший (наилучший) результат при наименьшем расходовании данных средств.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого представления Счетной палаты Самарской области.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о неподведомственности спора арбитражному суду несостоятельны, поскольку оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта - содержит указания, обязательные для исполнения, то есть влечет за собой возникновение у лица, которому оно адресовано, соответствующих обязанностей, за неисполнение который возможно привлечение к ответственности. Представление затрагивает вопросы, связанные с экономической деятельностью министерства - расходованием средств областного бюджета.

Ссылка Счетной палаты Самарской области на невозможность привлечения к административной ответственности за неисполнение представления Счетной палаты Самарской области по статье 19.5 КоАП РФ не принимается.

В силу ч.8 ст.17 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года N 86-ГД "О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области" неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представления или предписания Счетной палаты влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Самарской области.

Следовательно, отсутствие ответственности за неисполнение представления Счетной палаты Самарской области в федеральном законодательстве не исключает установления такой ответственности законодательством Самарской области.

На основании изложенного решение суда от 10 февраля 2014 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Счетной палаты Самарской области - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на Счетную палату Самарской области, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 10 февраля 2014 года по делу N А55-16670/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

И.С. Драгоценнова В.Е. Кувшинов