Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2014 г. N 05АП-3442/14

г. Владивосток

28 апреля 2014 г.

Дело N А59-4789/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 21 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 апреля 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, Администрации Корсаковского городского округа

апелляционные производства N 05АП-3442/2014, 05АП-3446/2014,

на решение от 24.01.2014

судьи И.Н. Шестопала

по делу N А59-4789/2013 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Администрации Корсаковского городского округа (ИНН 6504016473, ОГРН 1036502700519, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 13.02.2003)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ИНН 6501026378, ОГРН 1026500532321, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 01.11.2002)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "ПКК Модерн Инжиниринг Системс", Департамент городского хозяйства Администрации Корсаковского городского округа, общество с ограниченной ответственностью "ГидЭнерго", общество с ограниченной ответственностью "Винсер-Аудит", общество с ограниченной ответственностью "Объединение энергоменеджмента", общество с ограниченной ответственностью "Энергоэффективность", общество с ограниченной ответственностью "Титан Энергоресурс"

о признании недействительным решения по делу N 493/13-т от 24.09.2013 и предписания N 05-167/13 от 24.09.2013

при участии:

от ООО "ПКК Модерн Инжиниринг Системс": представитель Иванчин К.М. по доверенности от 27.02.2014 сроком действия на 1 год, паспорт;

иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Корсаковского городского округа (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд Сахалинской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - антимонопольный орган, Управление) от 24.09.2013, принятого по делу N 493/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент городского хозяйства администрации Корсаковского городского округа (далее - Департамент), ООО "ПКК Модерн Инжиниринг Системс", ООО "ВИНСЕР-АУДИТ", ООО "Объединение энергоменеджмента", ООО "Энергоэффективность", ООО "Титан Энергоресурс".

Решением от 24.01.2014 суд удовлетворил заявленные требования в части, признав недействительным пункт 3 оспариваемого решения антимонопольного органа, в удовлетворении остальных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация и антимонопольный орган обратились с рассматриваемыми апелляционными жалобами.

В обоснование своих доводов Управление указало, что конкурсная комиссия признала заявки некоторых участников на участие в конкурсе не соответствующими требованиям конкурсной документации, в то время как таких требований (о предельной допустимой сумме договора) конкурсная документация не содержит. Полагает, что конкурсная комиссия, сопоставляя сведения, содержащиеся в заявках участников размещения заказа, с требованиями, которые непосредственно самой конкурсной документации отсутствуют, превысила свои полномочия по рассмотрению заявок. Считает, что Администрация не представила доказательств нарушения её прав и законных интересов оспариваемым решением и предписанием, ввиду чего в удовлетворении её заявления должно быть отказано.

Апелляционная жалоба Администрации мотивирована тем, что с учётом адресной привязки существующих объектов, составляющих инфраструктуру теплоснабжения городского округа, к разрабатываемой схеме теплоснабжения, фактически в предмет муниципального заказа вошли работы, связанные с обеспечением технологических процессов теплоснабжения с определёнными объектами капитального строительства, идентифицирующие характеристики которых приведены в предоставляемой исполнителю работ (подрядчику) документации, поименованной в разделе 1 технического задания.

Дополнительно от Администрации поступил отзыв на апелляционную жалобу антимонопольного органа, в котором приведены возражения относительно её удовлетворения. По мнению Администрации, установление требования о предоставлении копии свидетельства о допуске к работам с минимальной суммой одного контракта в размере не менее, чем цена выставленного на торги муниципального контракта, не нарушает действующее законодательством. Ссылаясь на свой статус исполнительного органа местного самоуправления, утверждает о нарушении своих прав и законных интересов оспариваемыми решением и предписанием антимонопольного органа.

От ООО "ПКК Модерн Инжиниринг Системс" (далее - общество) поступили письменные пояснения по делу, в которых выражена позиция общества относительно спора. Считает, что выполнение работ, составляющих предмет конкурса, требуют наличия соответствующего свидетельства, выданного саморегулируемой организации; Администрация как орган муниципального образования имеет подлежащие защите права и законные интересы, связанные с обеспечением потребностей муниципального образования, в связи с чем является надлежащим заявителем по делу; отказ в допуске ООО "Энергоэффетивность" и ООО "Объединение энергоменеджмента" по мотиву отсутствия у данных лиц допуска к выполнению работ, предусмотренных муниципальным контрактом, заключаемым по результатам спорного конкурса, является законным и обоснованным. В дополнительных пояснениях указывает, что поскольку муниципальный контракт не исполнен, сохраняется возможность восстановления нарушенных прав Администрации.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель общества поддержал заявленные доводы.

В судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции представители лиц, участвующих в деле, за исключением представителя Общества, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционные жалобы Управления и Администрации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в деле документам.

В судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции в соответствии со статьями 163, 184, 185 АПК РФ объявлен перерыв в судебном заседании до 21 апреля 2014 года до 11 часов 45 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Информационным письмом Президиума ВАС РФ N 113 от 19.09.2006 "О применении статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания. После перерыва судебное заседание продолжено с участием тех же представителей лиц, участвующих в деле.

При рассмотрении дела коллегией установлено следующее.

27.08.2013 на официальном сайте Российской Федерации в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на заключение муниципального контракта по разработке системы теплоснабжения Корсаковского городского округа.

На участие в открытом конкурсе поступило 5 заявок: от ООО "ВИНСЕР-АУДИТ" (ИНН7702350873), ООО "ПКК "Модерн инжиниринг системс" (ИНН 2536201841), ООО "Объединение энергоменеджмента" (ИНН 7814451005), ООО "Энергоэффективность" (ИНН 4345358309), ООО "Титан Энергоресурс" (ИНН 2801170791).

При рассмотрении заявок участников размещения заказа двое из них допущены к участию в конкурсе (ООО "ПКК "Модерн инжиниринг системс", ООО "Титан Энергоресурс"), остальным участникам в допуске к участию в конкурсе отказано (протокол рассмотрения заявок от 18.09.2013).

Отказ в допуске ООО "ВИНСЕР-АУДИТ" к участию в конкурсе мотивирован непредставлением документов, а именно - копии свидетельства о допуске к работам, выданного саморегулируемой организацией в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (пункт 13 - работы по организации подготовки проектной документации, привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, пункт 15 Информационной карты конкурсной документации).

Отказ в допуске ООО "Объединение энергоменеджмента" и ООО "Энергоэффективность" к участию в конкурсе мотивирован непредставлением документов, а именно - свидетельства о допуске к работам, выданного саморегулируемой организацией, в котором указано право ООО "Объединение энергоменеджмента", ООО "Энерноэффективность" заключать договоры по осуществлению организации работ "13. Работы по организации подготовки проектной документации привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком)", стоимость которых по одному договору не превышает (составляет) 5 000 000 (пять миллионов) рублей, что ниже, чем начальная (максимальная) цена контракта (9 567 074 рубля).

Оценив и сопоставив допущенные к участию в открытом конкурсе заявки, конкурсная комиссия в соответствии с правилами оценки заявок признала победителем конкурса ООО "ПКК "Модерн инжиниринг системс".

16.09.2013 в Управление поступила жалоба ООО "ГИД Энерго", в которой поставлен вопрос о несоответствии конкурсной документации действующему законодательству в части установления требования о предоставлении вместе с конкурсной заявкой копии свидетельства о допуске к работам, являющимся предметом конкурса, выданного саморегулируемой организацией, в том числе к работам по организации подготовки проектной документации, привлекаемым застройщиком или заказчиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком).

По указанной жалобе антимонопольным органом возбуждено дело N 493/13-т о нарушении Департаментом положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закона N 94-ФЗ).

Решением от 24.09.2014 по результатам рассмотрения вышеуказанного дела комиссия антимонопольный органа признала жалобу обоснованной, заказчика - нарушившим часть 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, конкурсную комиссию - нарушившей части 1 и 2 статьи 27 Закона N 94-ФЗ и выдала предписание N 05-167/13 муниципальному заказчику и конкурсной комиссии устранить выявленные нарушения, в том числе внести соответствующие изменения в конкурсную документацию, вернуть участникам размещения заказа конкурсные заявки, продлить срок подачи заявок на участие в конкурсе.

Решение и предписание антимонопольного органа оспорены Администрацией в арбитражный суд Сахалинской области, который решением от 24.01.2014 признал недействительным пункт 3 оспариваемого решения, в удовлетворении остальных требований отказал. Не согласившиеся с решением Администрация и Управление обратились с рассматриваемыми апелляционными жалобами.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, в отзывах на жалобы и пояснениях, судебная коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене в части, апелляционную жалобу Администрации - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В силу части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ данный Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу пункта 1 части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса.

Согласно части 2.1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

Пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона N 94-ФЗ установлены обязательные требования к участникам размещения заказа путём проведения торгов, в том числе: соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. Требования, указанные в части 1 статьи 11 Закона, предъявляются ко всем участникам размещения заказа (часть 5 статьи 11 Закона N 94-ФЗ).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 части 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ Заявка на участие в конкурсе должна содержать копии документов, подтверждающих соответствие участника размещения заказа требованию, установленному пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона N 94-ФЗ, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, такие товары, работы, услуги являются предметом конкурса и данные требования предусмотрены конкурсной документацией.

Таким образом, заявка на участие в конкурсе соответствует Закону N 94-ФЗ при одновременном соблюдении следующих условий:

- в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;

- такие товары, работы, услуги являются предметом конкурса;

- данные требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом конкурса, предусмотрены конкурсной документацией.

Конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со статьёй 11 Закона N 94-ФЗ (часть 1 статьи 27 Закона N 94-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 27 Закона N 94-ФЗ на основании результатов рассмотрения заявок на участие в конкурсе конкурсной комиссией принимается решение о допуске к участию в конкурсе участника размещения заказа и о признании участника размещения заказа, подавшего заявку на участие в конкурсе, участником конкурса или об отказе в допуске такого участника размещения заказа к участию в конкурсе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьёй 12 Закона.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 12 Закона N 94-ФЗ при рассмотрении заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе участник размещения заказа не допускается конкурсной или аукционной комиссией к участию в конкурсе или аукционе в случае непредоставления документов, определенных частью 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ (за исключением документов, предусмотренных подпунктом "г" пункта 1 части 3, частью 3.1 статьи 25 Закона), частью 2 статьи 31.4 или частью 2 статьи 35 настоящего Закона, либо наличия в таких документах недостоверных сведений об участнике размещения заказа или о товарах, о работах, об услугах, о произведении литературы или искусства, об исполнении, о национальном фильме, соответственно на поставку, выполнение, оказание, создание которых либо финансирование проката или показа которого размещается заказ.

Таким образом, отсутствие в составе заявки на участие в торгах документа о соответствии участника размещения заказа установленным законодательством требованиям к лицам, осуществляющим выполнение работ, явившихся предметом конкурса, при условии, что такие требования установлены конкурсной документацией, является основанием для отказа в допуске к участию в торгах.

Следовательно, при рассмотрении настоящего дела подлежит установлению наличие предъявляемых законодательством и конкурсной документацией требований к исполнителю работ, являющихся предметом конкурса.

Как следует из извещения о проведении открытого конкурса, размещённого на официальном сайте, а также технического задания, предметом муниципального контракта является разработка схемы теплоснабжения Корсаковского городского округа на период до 2028 года.

Правовое регулирование экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определение полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, прав и обязанностей потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций осуществляется Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Частью 1 статьи 6 Закона о теплоснабжении утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городского округа.

В соответствии с пунктом 20 статьи 2 Закона о теплоснабжении, схема теплоснабжения - документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, ее развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Развитие системы теплоснабжения поселения или городского округа осуществляется на основании схемы теплоснабжения, которая должна соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (часть 2 статьи 23 Закона о теплоснабжении).

Согласно части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса российской Федерации (далее - ГрК РФ) проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Объекты капитального строительства - здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (пункт 10 статьи 1 ГрК РФ).

Система теплоснабжения, в целях функционирования которой осуществляется разработка схемы теплоснабжения, представляет собой совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями (пункт 14 статьи 2 Закона о теплоснабжении).

В отличие от проектной документации, которая создаётся в целях непосредственного обеспечения процесса строительства, реконструкции объектов капитального строительства, схема теплоснабжения городского округа разрабатывается и в дальнейшем используется исключительно для технико-экономического обоснования эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения городского округа, её развития и повышения энергоэффективности.

Ключевой особенностью схемы теплоснабжения является её функциональное назначение, определяющее невозможность её отнесения к категории "проектная документация" в смысле, придаваемом этому понятию частью 2 статьи 48 ГрК РФ.

С учётом изложенного коллегия приходит к выводу о том, что схема теплоснабжения относится к предпроектным материалам, на основе которых в дальнейшем могут быть разработаны конкретные архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения.

Согласно части 2 статьи 47 ГрК РФ виды работ по инженерным изысканиям, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по инженерным изысканиям могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Частью 4 статьи 48 ГрК РФ определено, что виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Работы по разработке схемы теплоснабжения отсутствуют в Перечне видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства", утверждённом Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624.

Из указанных норм следует, что разработка схемы теплоснабжения городского округа не относится к работам по инженерным изысканиям и работам по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и в связи с чем не имеется препятствий для её выполнения участником размещения заказа в отсутствие свидетельства о допуске, выданного саморегулируемой организацией.

Поскольку коллегией установлено, что действовавшим на дату проведения конкурса законодательством не установлено требований к исполнителю работ, являющихся предметом конкурса, о наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к этим работам, требование о представлении такого свидетельства в составе конкурсной заявки не соответствует статьям 11 и 25 Закона N 94-ФЗ, а предусмотренных статьёй 12 Закона N 94-ФЗ оснований для отказа в допуске участников размещения заказа к участию в конкурсе не имелось. Ограничение доступа к участию в конкурсе по мотиву отсутствия не предусмотренного законом документа является нарушением прав участников размещения заказа и не соответствует Закону N 94-ФЗ.

На основании изложенного коллегия считает правильным вывод антимонопольного органа о нарушении заказчиком части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, а конкурсной комиссией - частей 1 и 2 статьи 27 Закона N 94-ФЗ.

В связи с этим предписание антимонопольного органа N 05-167/13 от 24.09.2013, основанное на решении по делу N 493/13-т от 24.09.2013, также является законным и обоснованным.

В связи с изложенным доводы апелляционной жалобы Администрации о том, что установление требования о предоставлении копии свидетельства о допуске к работам с минимальной суммой одного контракта в размере не менее, чем цена выставленного на торги муниципального контракта, не нарушает действующее законодательство, признаются судом апелляционной инстанции основанными на неверном толковании норм закона.

При таких обстоятельствах решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 24.09.2013 по делу N 493/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов как принятое с ошибочным применением норм материального права.

В остальной части решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба администрации Корсаковского городского округа - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.01.2014 по делу N А59-4789/2013 в части признания недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 24.09.2013 по делу N 493/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов отменить.

В удовлетворении требований Администрации Корсаковского городского округа в части признания недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 24.09.2013 по делу N 493/13-т о нарушении законодательства о размещении заказов отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.01.2014 по делу N А59-4789/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Корсакового городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Гуцалюк