Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2014 г. N 15АП-4782/14

город Ростов-на-Дону

23 апреля 2014 г.

дело N А32-30654/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 апреля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

при участии:

от заявителя: представитель не явился, уведомлен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: главный специалист-эсперт Галицкий А.И. по доверенности от 24.12.2013, удостоверение ТО N 08-0370;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром инвест" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2014 по делу N А32-30654/2013, принятое судьей Бутченко Ю.В., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром инвест" к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром инвест" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 30.08.2013 N 135-123/26 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20.02.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован доказанностью факта наличия в действиях общества состава правонарушения, а также отсутствием процессуальных нарушений при производстве по делу.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что в случаях когда в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, производилось административное расследование, административный орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, обязаны передать его на рассмотрение суда, поскольку в отношении таких дел установлена исключительная судебная подведомственность. Согласно Постановлению в период с 05.08.2013 по 19.08.2013 в отношении ООО "Газпром инвест" проведено административное расследование, при этом административный орган не передал дело на рассмотрение суда. Также общество в апелляционной жалобе указало, что СКУ Ростехнадзор не обладал полномочиями по проведению проверки в отношении общества. Кроме того, общество ссылается на то, что оно не было надлежащим образом уведомлено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку административным органом не доказано, что уведомление получено лицом, уполномоченным на представление интересов общества при рассмотрении данного административного дела.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору указал на законность и обоснованность оспариваемого судебного акта.

ООО "Газпром инвест" представителя в судебное заседание не направило; о месте его и времени извещено надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя общества.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела административным органом в период с 05.08.2013 по 19.08.2013 проведено административное расследование на основании определения от 05.08.2013 о возбуждении дела об административном правонарушении по обращению гражданина, в отношении ООО "Газпром инвест", возбужденное по факту административного правонарушения при осуществлении строительства магистрального газопровода в рамках реализации инвестиционного проекта "Расширение ЕСГ для обеспечения подачи газа в газопровод "Южный поток". 1-й этап (Западный коридор), для обеспечения подачи газа в объеме 31,5 млрд.м3/год" Южно-Европейский газопровод. Участок Писаревка-Анапа", км0-км223,1" на переходе через реку Калитва в Ростовской области, Чертковский район, с.Дядькино. В ходе проведения административного расследования ООО "Газпром инвест" представлена документация по строительству объекта.

В ходе административного расследования, административным органом установлены следующие нарушения, строительные работы на объекте "Расширение ЕСГ для обеспечения подачи газа в объеме 31,5 млрд.м3/год Южно-Европейский газопровод. Участок Писаревка-Анапа", км0-км223,1", ведутся без разрешения на строительство, чем нарушены требования пункта 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым строительство, реконструкция объектов капитального строительства, осуществляются на основании разрешения на строительство.

По результатам проверки в отношении ООО "Газпром инвест", в присутствии представителя общества по доверенности Березникова В.И., составлен протокол от 23.08.2013 N 135-123/26 об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, за осуществление строительства объекта в отсутствие разрешения на строительство.

Определением от 23.08.2013 по делу N 135-123/26 назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении на 30.08.2013, которое получено 23.08.2013 представителем общества по доверенности Березниковым В.И.

Административным органом 30.08.2013, в присутствии представителя общества по доверенности Березникова В.И., рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении ООО "Газпром инвест", по результатам которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении в области строительства от 30.08.2013 N 135-123/26, которым Общество привлечено к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц -от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в п. 6 Постановления от 17.02.11 г. N 11 разъяснил арбитражным судам, что при рассмотрении дел, связанных с привлечением лиц к административной ответственности за осуществление работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства без разрешения на строительство в тех случаях, когда получение соответствующего разрешения является обязательным, суды должны исходить из следующего: субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу ст. 51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства); реконструкция объектов капитального строительства - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Таким образом, до начала работ по строительству объекта заинтересованное лицо должно было не только располагать всей необходимой для этого документацией, но и обязано представлять соответствующие документы органу государственного строительного надзора по его требованию.

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

В силу части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации срок действия разрешения на строительство может быть продлен, органом местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения.

Из материалов дела видно, что в ходе проведения административного расследования в отношении ООО "Газпром инвест", возбужденного по факту административного правонарушения при осуществлении строительства магистрального газопровода в рамках реализации инвестиционного проекта "Расширение ЕСГ для обеспечения подачи газа в газопровод "Южный поток". 1-й этап (Западный коридор), для обеспечения подачи газа в объеме 31,5 млрд.м3/год" Южно-Европейский газопровод. Участок Писаревка-Анапа", км0-км223,1" на переходе через реку Калитва в Ростовской области, Чертковский район, с.Дядькино, административным органом установлено, что общество осуществляет строительство объекта капитального строительства без разрешения на строительство.

Доказательств наличия разрешения на строительство указанного объекта капитального строительства в материалы дела не представлено.

В рассматриваемом случае обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению требований градостроительного законодательства при осуществлении строительства магистрального газопровода в рамках реализации инвестиционного проекта "Расширение ЕСГ для обеспечения подачи газа в газопровод "Южный поток". 1-й этап (Западный коридор), для обеспечения подачи газа в объеме 31,5 млрд.м3/год" Южно-Европейский газопровод. Участок Писаревка-Анапа", км0-км223,1" на переходе через реку Калитва в Ростовской области, Чертковский район, с.Дядькино, не представлено разрешение на строительство. При этом в деле не имеется и заявителем не представлено доказательств об отсутствии у него возможности соблюдения требований градостроительного законодательства.

При таких обстоятельствах выводы административного органа на момент проверки и вынесения оспариваемого постановления от 30.08.2013 N 135-123/26 о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, являются правильными, правонарушение доказано.

Наказание назначено обществу в виде административного штрафа в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что общество обоснованно привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.

Порядок привлечения к административной ответственности обязателен для органов (должностных лиц), рассматривающих дело об административном правонарушении.

Проверка процедуры привлечения к административной ответственности является самостоятельным процессуальным действием при рассмотрении вопроса о законности обжалованного постановления о привлечении к ответственности.

Так из материалов дела видно, что уведомлением от 19.08.2013 N 444/26-10 назначены время и место составления протокола об административном правонарушении на 23.08.2013, которое получено обществом 19.08.2013 вх. 14703, о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции.

Протокол об административном правонарушении от 23.08.2013 составлен в присутствии представителя общества по доверенности Березникова В.И. Доверенность выдана ООО "Газпром инвест" на участие в качестве защитника общества при возбуждении и рассмотрении Управлением дела об административном правонарушении в отношении общества с правом знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, получать и подписывать протоколы об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания.

Определением от 23.08.2013 назначено время и место рассмотрения материалов проверки на 30.08.2013 в 10.30 час., которое получено 23.08.2013 представителем общества по доверенности Березниковым В.И., о чем свидетельствует его подпись.

Постановление от 30.08.2013 N 135-123/26 вынесено в присутствии представителя общества по доверенности от 12.08.2013 Березникова В.И.

В соответствии с абз.3 доверенности от 12.08.2013 N 01/1662 Березникову В.И. представлено право полного представления общества, когда в отношении него ведется производство по делу об административном правонарушении, знакомиться со всеми материалами дела, подписывать протокол об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении.

Таким образом, судом апелляционной инстанции не установлено обстоятельств, свидетельствующих о процессуальных нарушениях, допущенных административным органом при принятии оспариваемого постановления и являющихся самостоятельными и безусловными основаниями для признании незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Исследовав конкретные обстоятельства совершения нарушений законодательства по настоящему делу, их характер, и изучив возможность применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о том, что основания для признания совершенного обществом административного правонарушения малозначительным, отсутствуют.

Довод апелляционной жалобы о том, что проверка проводилась неуполномоченным административным органом, поскольку Северо-Кавказское управление не обладает полномочиями по осуществлению проверки в отношении юридического лица, зарегистрированного в г. Санкт-Петербург, судом апелляционной инстанции не принимается, в виду следующего.

В соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 5 Положения N 54, государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Ростехнадзор является органом федерального государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 4 Положения о Ростехнадзоре данный административный орган осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 4.6 Положения о Северо-Кавказском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Приказом Ростехнадзора от 12.12.2012 N 718) управление осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов, осуществление федерального государственного строительного надзора в отношении которых отнесено к компетенции Ростехнадзора.

С учетом изложенного, Ростехнадзор и его территориальные органы, в том числе управление, образуют единую систему органов государственной власти по осуществлению полномочий, в том числе, в области государственного строительного надзора.

Таким образом, проведение управлением проверки (государственного строительного надзора) не по месту нахождения общества, а по месту нахождения капитального строительства, не свидетельствует о существенном нарушении прав общества, влекущем утрату материалами проверки доказательственного значения в рамках дела об административном правонарушении, поскольку такой надзор относится к полномочиям Ростехнадзора. Доказательства проведения проверки в отношении спорного объекта капитального строительства иными территориальными органами Ростехнадзора и использования материалов таких проверок в делах об административных правонарушениях общество не представило.

Кроме того, данный вывод об уполномоченном органе подтверждается также приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) от 13.01.2014 N 5 "Об организационных мерах по контролю Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору за выполнением этапов и сроков реализации инвестиционного проекта "Расширение ЕСГ для обеспечения подачи газа в газопровод "Южный поток" в рамках федерального государственного строительного надзора и федерального государственного надзора в области промышленной безопасности".

Часть 2 статьи 23.1 КоАП РФ предусматривает перечень дел об административных правонарушениях с указанием статей, отнесенных к компетенции иных органов (должностных лиц), которые могут быть рассмотрены судьями в случаях, если орган или должностное лицо передает его на рассмотрение судье. Санкции этих статей устанавливают ответственность, как в виде штрафа, так и в виде административного приостановления деятельности предпринимателя и юридического лица.

Также подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что административный орган при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности за пределы своих полномочий, т.к. дело по которому, проводилось административное расследование, должны было быть передано на рассмотрение суда.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 данной статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

Однако часть 2 статьи 23.1 КоАП РФ устанавливает правило, согласно которому указанные в ней дела рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

В пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что судьи судов общей юрисдикции рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других указанных в законе обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей (подпункт "в" пункта 3).

Кроме того, в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2003 г., утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 09.07.2003, также отмечено, что дела об административных правонарушениях, названных в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ, производство по которым проводилось в форме административного расследования, подлежат рассмотрению судьями лишь в том случае, когда административный орган или должностное лицо передают дело на рассмотрение судье.

Из анализа названных правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации следует, что КоАП РФ не устанавливает обязанности административного органа передавать на рассмотрение судей районных судов указанные в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

В рассматриваемом случае административный орган, рассмотрев в пределах представленных ему полномочий дело об административном правонарушении, производство по которому осуществлялось в форме административного расследования вынес постановление о привлечении общества к административной ответственности, что не противоречит упомянутым нормам права.

Таким образом, КоАП РФ не ограничивает полномочия административных органов (должностных лиц) по рассмотрению указанных в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ дел о привлечении к административной ответственности в виде штрафа.

Согласно статье 23.56 КоАП РФ органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, частью 3 статьи 9.16 настоящего Кодекса.

Следовательно, постановление от 30.08.2013 N 135-123/26 по делу об административном правонарушении с назначением наказания в виде административного штрафа вынесено управлением в пределах компетенции, определенной статьями 23.56 КоАП РФ.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение при вынесении оспариваемого судебного акта, повлияли бы на его обоснованность и законность либо опровергли выводы суда, в связи с чем отклоняются судом апелляционной инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от20.02.2014 по делу N А32-30654/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян