Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2014 г. N 11АП-6000/14

г. Самара

29 апреля 2014 г.

Дело N А49-87/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Рогалевой Е.М., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Резник А.С.,

с участием:

от заявителя - Михайлов В.М., решение от 21 июня 2013 года N 732-126/5, Харатян В.Э., доверенность от 24 апреля 2014 года,

от ответчика - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения ОМВД России по Городищенскому району УМВД России по Пензенской области на решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 марта 2014 года по делу N А49-87/2014 (судья Столяр Е.Л.),

по заявлению Администрации города Городище Городищенского района Пензенской области, город Городище Пензенской области,

к отделению государственной инспекции безопасности дорожного движения ОМВД России по Городищенскому району УМВД России по Пензенской области, город Городище Пензенской области,

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Городище Городищенского района Пензенской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к отделению государственной инспекции безопасности дорожного движения ОМВД по Городищенскому району УМВД России по Пензенской области (далее - административный орган, Инспекция) о признании незаконным и отмене постановление N 58 АА 071008 от 16 декабря 2013 года о привлечении к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ к штрафу в размере 300 000 руб.

Решением суда заявленные Администрацией требования удовлетворены.

Инспекция, не согласившись с решением суда, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт об отказе Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Представители Администрации апелляционную жалобу отклонили по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей Инспекции, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителей Администрации, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, актом выявленных недостатков в содержании дорог от 02.12.2013 г. установлено, что на пешеходном переходе по ул. Калинина на подходе от ул. Садовая отсутствует дорожный знак 5.19.2 - 1 шт.; перед пересечением ул. Московская с ул. Советская на ул. Московская при подходе с ул. Комсомольская отсутствует дорожный знак 2.5 "Движение без остановки запрещено"; перед пересечением ул. Московская с ул. Комсомольская на подходе по ул. Московская от ул. Советская отсутствуют дорожные знаки 2.1 "Главная дорога", 4.1.5 "Движение прямо или налево", 5.19.1 "Пешеходный переход", 5.19.2 "Пешеходный переход"; перед пересечением ул. Московская с ул. Комсомольская на подходе по ул. Московская от ул. Митрофанова отсутствуют дорожные знаки 2.1 "Главная дорога", 4.1.4 "Движение прямо и направо", 5.19.1 "Пешеходный переход", 5.19.2 "Пешеходный переход"; перед пересечением ул. Московская с ул. Митрофанова на подходе по ул. Московская с ул. Советская отсутствуют дорожные знаки 2.1 "Главная дорога", 5.19.1 "Пешеходный переход", 5.19.2 "Пешеходный переход"; перед пересечением ул. Московская с ул. Митрофанова на подходе по ул. Московская от ул. Заовражная отсутствуют дорожные знаки 2.1 "Главная дорога", 5.19.1 "Пешеходный переход", 5.19.2 "Пешеходный переход"; 7) перед пересечением ул. Митрофанова с ул. Московская на подходе по ул. Митрофанова от ул. Калинина отсутствуют дорожные знаки 5.19.1 "Пешеходный переход", 2.2 "Конец главной дороги", 5.19.2 "Пешеходный переход"; перед пересечением ул. Калинина с ул. Митрофанова на подходе по ул. Калинина от ул. Комсомольская отсутствует дорожный знак 2.2 "Конец главной дороги"; перед пересечением ул. Октябрьская с ул. Митрофанова на подходе по ул. Митрофанова от ул. Калинина отсутствует дорожный знак 2.1 "Главная дорога"; перед пересечением ул. Митрофанова с ул. Октябрьская на подходе по ул. Митрофанова от ул. Заводская отсутствует дорожный знак 2.1 "Главная дорога"; перед пересечением ул. Октябрьская с ул. Митрофанова на подходе по ул. Октябрьская от ул. Лесная отсутствует дорожный знак 2.2 "Конец главной дороги"; на пешеходном переходе МБОУ СОШ г. Городище отсутствуют подходы к пешеходному переходу, который передан секретарю Администрации 02.12.2013 г. в 15 час.

Между тем, телефонограммой от 02.12.2013 г. N 18749 Инспекция известила Администрацию о необходимости прибытия законного представителя для обследования улично-дорожной сети 03.12.2013 г. на 10 час. 30 мин., а также о том, что прибывшему лицу необходимо иметь при себе доверенность на представление интересов Администрации в случае возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 12.34 КоАП РФ, которая также получена Администрацией 02.12.2013 г. вх. N 1837.

03.12.2013 г. в отсутствие представителя Администрации должностным лицом Инспекции составлен протокол об административном правонарушении N 58 АА 120347, в котором указано, что Администрация не обеспечила безопасность дорожного движения и не выполнило п. 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93, п. 13 Основных положений ПДД РФ.

Письмом от 03.12.2013 г. N 18847 Инспекция известила Администрацию о том, что составлен протокол об административном правонарушении по ст. 12.34 КоАП РФ и его рассмотрение состоится 13.12.2013 г. в 10 час., на что Администрация письмом от 13.12.2013 N 1706 сообщила Инспекции о невозможности прибытия их представителя в установленное время ввиду ранее запланированных мероприятий.

16.12.2013 г. в отсутствие представителя Администрации должностным лицом Инспекции рассмотрен протокол об административном правонарушении от 03.12.2013 г. N 58 АА 120347 и вынесено постановление N 58 АА 071008 о привлечении Администрация к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ к штрафу в размере 300 000 руб.

Считая постановление незаконным, Инспекция оспорило его в судебном порядке.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные Администрацией требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу п. 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностям должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 Г. N 1090, должностные лица и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны: содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; информировать участников дорожного движения о водимых ограничениях и об изменениях в организации дорожного движения с помощью соответствующих технических средств, информационных щитов и средств массовой информации; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии с п. 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов должны быть оборудованы дорожными знаками, изготовленными по ГОСТ 10807 и размещенными по ГОСТ 23457 в соответствии с утвержденной в установленном порядке дислокацией.

В ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ дано понятие административного правонарушения, которое признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность, а согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии со ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченным на то органом или должностным лицом административного наказания осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.

В силу ст. 12.34 КоАП РФ несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц, в размере 300 000 рублей.

Перечень обеспечительных мер, с помощью которых, в том числе, фиксируется факт административного правонарушения, установлен в ст. 27.1 КоАП РФ, к числу которых относится и осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

В силу ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, которые устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ), при этом не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

В силу ч. 1 ст. 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 Кодекса, который осуществляется в присутствии представителя юридического лица, или его представителя и двух понятых (ч. 2 ст. 27.8 КоАП РФ), а в случае необходимости применяются фото - и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств (ч. 3 ст. 27.8 КоАП РФ).

Протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица, а также понятыми (ч. 6 ст. 27.8 КоАП РФ).

Материалами дела установлено, что протокол осмотра дорожного покрытия в порядке, предусмотренном ст. 27.8 КоАП РФ, административным органом не составлялся.

При этом суд апелляционной инстанции считает, что акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 02.12.2013 г., не является таковым, поскольку составлен без участия лица, совершившего правонарушение, а также без его надлежащего извещения о предстоящем осмотре.

Порядок составления протокола об административном правонарушении предусмотрен ст. 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которой о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором необходимо зафиксировать не только факт правонарушения, но и обеспечить соблюдение гарантий защиты лица, привлекаемого к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ); указанному лицу разъясняются права и обязанности, о чем в протоколе делается соответствующая запись (ч. 3); ему предоставляется возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении; это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания, в протоколе делается соответствующая запись (ч. 4); копия протокола под расписку вручается законному представителю юридического лица.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение 3 дней со дня составления указанного протокола.

Из положений указанных норм следует, что протокол об административном правонарушении составляется в присутствии физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Между тем, соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия физического лица или законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но и при их отсутствии при условии извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как указал Пленум ВАС РФ в п. 10 Постановления от 02.06.2004 г. N 10, при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Материалами дела установлено, что Инспекция телефонограммой от 02.12.2013 г. известило Администрацию о необходимости направления представителя 03.12.2013 г. для обследования улично-дорожной сети города Городище, а не о факте нарушения либо о составлении протокола об административном правонарушении.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что на момент составления протокола 03.12.2013 г. Администрация не могла знать о конкретных фактах нарушений, которые были ей вменены, а вручение акта выявленных недостатков в содержании дорог 02.12.2013 г. секретарю Администрации также не свидетельствует о том, что указанные в нем факты свидетельствуют о нарушениях, совершенных Администрацией, так как в нем указано лишь на отсутствие дорожных знаков на отдельных улицах города, а поэтому Инспекция, не выяснив, известно ли Администрации о конкретных фактах совершенных правонарушений, не могло в отсутствие их представителя составлять протокол об административном правонарушении.

Более того, Инспекция надлежащим образом не известила Администрацию о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, Инспекция известила Администрацию о том, что рассмотрение протокола назначено на 10 час. 13.12.2013 г., а обжалуемое постановление вынесено 16.12.2013 г., между тем, Администрация не извещалась административным органом о рассмотрении дела 16.12.2013 г., а поэтому суд апелляционной инстанции считает, что дело об административном правонарушении рассмотрено Инспекцией 16.12.2013 г. без надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени рассмотрения дела, тем самым Администрация была лишена предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не могла квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также пользоваться помощью защитника.

Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, а возможность устранения указанных недостатков отсутствует, следовательно, данные нарушения порядка привлечения к административной ответственности носят существенный характер, что как указал Пленум ВАС РФ в п. 10 Постановления от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", является основанием для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Материалами дела установлено, что Администрация по своей организационно-правовой форме является учреждением и зарегистрирована в качестве юридического лица Управлением Министерства юстиции по Пензенской области 25.11.1996 г., о чем внесена запись в Единый государственный реестр юридических лиц N 1025800743682.

Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, при этом финансовое обеспечение ее деятельности осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета города Городище.

Согласно схеме дислокации дорожных знаков в городе Городище Пензенской области, утвержденной начальником ОГИБДД Городищенского РОВД и согласованной главой администрации города Городище 30.11.2010 г., на улицах Калинина, Московская, Митрофанова, Октябрьская города Городище подлежат установке дорожные знаки приоритета: 2.1 "Главная дорога", 2.2 "Конец главной дороги", 2.1 "Уступить дорогу", 2.12.5 "Движение без остановки запрещено", 5.19.1 "Пешеходный переход", 5.19.2 "Пешеходный переход", 4.1.5 "движение прямо или налево", 4.1.4 "Движение прямо или направо".

В соответствии с п. 1 и 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием, а типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

В силу п. 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Материалами дела установлено, что Администрацией частично реализуется схема дислокации дорожных знаков в городе, а выполнение ее в полном объеме требует значительных финансовых средств. Данный факт Инспекцией не оспаривается.

Судом установлено, что на 2011 г. средства из бюджета на приобретение дорожных знаков не выделялись, а согласно отчету об исполнении бюджета Администрации за 2012 г. из бюджета выделено на содержание дорог (дорожные знаки) 83 300 руб., которые израсходованы на приобретение дорожных знаков, а согласно отчету об исполнении бюджета Администрации за 2013 г. - на 2013 г. выделено из бюджета на содержание дорог (дорожные знаки) 47 874,3 руб., которые также израсходованы на приобретение дорожных знаков.

В смету расходов бюджета Администрации на 2014 г. включены затраты на содержание дорог в сумме 515 000 руб., в том числе на приобретение дорожных знаков в количестве 70 штук - 60 000 руб.

Доказательств того, что финансирование работ по установке дорожных знаков не производилось ранее по вине самой Администрации, административным органом суду не представлено и в материалах дела не имеется, а напротив, представленные в материалы дела договора, сметы, платежные поручения, свидетельствуют о том, что по мере получения целевого финансирования Администрация немедленно приступала к реализации схемы дислокации дорожных знаков в городе Городище, но Инспекцией оценки данным обстоятельствам в процессе привлечения Администрации к административной ответственности не дано, как и не исследовался вопрос о том, имелась ли у заявителя возможность избежать названных нарушений. Также административный орган не представил суду доказательств того, что финансирование в необходимом размере было получено Администрацией либо она имела возможность произвести работы по установке дорожных знаков за счет иных источников.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд первой инстанции сделал правильный вывод об удовлетворении заявленных требований Администрации, поскольку Инспекцией не представлено достаточных и неоспоримых доказательств наличия вины Администрации предусмотренной ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ, а поэтому обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемого постановление.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 марта 2014 года по делу N А49-87/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

Е.М. Рогалева С.Т. Холодная