Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2014 г. N 20АП-1503/14

г. Тула

28 апреля 2014 г.

Дело N А09-10792/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21.04.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.04.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Мордасова Е.В., судей Стахановой В.Н. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Глухарёвой Е.А., при участии от заявителя - открытого акционерного общества "Магистральные нефтепроводы "Дружба" (г. Брянск, ОГРН 1023202736754, ИНН 3235002178) - Василенко О.В. (доверенность от 07.11.2013 N 613, паспорт), Хлыщенко И.Н. (доверенность от 11.04.2013 N 232, паспорт), заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям (Брянская область, пос. Путевка, ОГРН 1083254001280, ИНН 3245501056) - Кисилева К.С. (доверенность от 15.04.2014 N УФС-Д-18, паспорт), Кононыхина И.С. (доверенность от 22.06.2011 N УФС-14Д, паспорт), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Магистральные нефтепроводы "Дружба" на решение Арбитражного суда Брянской области от 17.02.2014 по делу N А09-10792/2013 (судья Копыт Ю.Д.), установил следующее.

Открытое акционерное общество "Магистральные нефтепроводы "Дружба" (далее - ОАО "МН "Дружба", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям от 06.11.2013 N БР-ЮЛ-ЗН-0578-078/13 о привлечении к административной ответственности.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 17.02.2014 в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на незаконность и необоснованность принятого решения, просил его отменить. Заявитель указывает, что при проведении осмотра земельного участка с кадастровым номером 32:27:0030301:59 административный орган установил наличие наземных объектов нефтепровода, но не определил их статус, как постоянных (а не временных) объектов, входящих в состав действующего нефтепровода и обеспечивающих безопасность его эксплуатации, в связи с чем сделал ошибочный вывод о необходимости рекультивации земельных участков, занятых наземными объектами нефтепровода. При этом наличие постоянных промышленных объектов на земельном участке сельскохозяйственного назначения, не является квалифицирующим признаком административного нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.7. КоАП РФ и не может быть основанием для привлечения ОАО "МН "Дружба" к административной ответственности. Вместе с тем, использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием является самостоятельным составом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ, к ответственности за которое ОАО "МН "Дружба" не привлекалось.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, производство по делу прекратить.

Представитель управления с доводами апелляционной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве. Так, управление считает, что факт непроведения рекультивации установлен, обязанность по проведению рекультивации нарушенных земель лежит на ОАО "МН Дружба". Считает, что общество незаконно осуществило строительство объектов на землях сельскохозяйственного назначения без их перевода в категорию промышленности, а вместе с тем допустило уничтожение плодородного слоя почвы, чем нанесло значительный вред окружающей среде. Просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, заслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 30.07.2013 государственным инспектором отдела земельного надзора управления был проведен осмотр земельного участка с кадастровым номером 32:27:0030301:59 площадью 31.32 га, адрес местонахождения: в 450 м к западу от западной окраины н. п. Ракита, Унечского района, Брянской области, по результатам которого составлен протокол осмотра земельного участка от 30.07.2013, акт от 07.08.2013, план-схема, фототаблица.

Уполномоченным лицом земельного надзора управления составлен протокол об административном правонарушении 15.10.2013 N БР-ЮЛ-ЗН-0578-078/13 (том 1, л. д. 51 - 53).

В протоколе указано, что обществом не проведена рекультивация земель. А именно, не проведено нанесение плодородного слоя почвы и подготовка земель под пашню. В южной части осмотренного земельного участка обнаружены две выемки грунта (плодородного слоя почвы и подстилающей породы). Границы выемок отделены от окружающей местности искусственно созданными земляными валами высотой от 1 до 2 м. Склоны и дно устланы полиэтиленовой пленкой, выемки частично заполнены водой.

Также, на территории осмотренного земельного участка проложена бревенчатая дорога. По обе стороны от бревенчатой дороги, на расстоянии 7 -12 м. расположены земляные валы (высота каждого 1 -1,5 м, длина каждого около 360 м), созданные в ходе сдвигания грунта перпендикулярно от бревенчатой дороги в стороны.

Заместитель начальника отдела земельного надзора управления, рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, установив наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.7 КоАП РФ, вынес постановление от 06.11.2013 N БР-ЮЛ-ЗН-0578-078/13 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 8.7 КоАП РФ в виде штрафа в размере 45 тыс. рублей (том 1, л. д. 9 - 16).

Общество, не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности от 06.11.2013 N БР-ЮЛ-ЗН-0578-078/13, обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности управлением наличия в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения.

Апелляционная инстанция не может согласиться с данным выводом арбитражного суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры, согласно части 1 статьи 8.7 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Обязанность по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот возложена в целях охраны земель на собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков подпунктом 6 пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" установлено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Рекультивация земель, как следует из Приказа Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.

Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указывается, помимо прочего, событие административного правонарушения. Требование указанной нормы носит императивный характер.

Императивный характер носит и требование пункта 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ об указании в постановлении по делу об административном правонарушении обстоятельств, установленные при рассмотрении дела. В силу пункта 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.

Исходя из указанного, а также с учетом приведенного определения понятия "рекультивация", апелляционная коллегия считает, что административным органом не установлено событие административного правонарушения.

Так, ни из акта проверки, ни из протокола об административном правонарушении не представляется возможным установить, какие именно из работ, входящих в комплекс мероприятий, направленных на восстановление нарушенных земель, либо весь комплекс этих работ с пообъектным указанием, выполнены или не выполнены обществом, нормой какого закона или иного нормативного правового акта они предусмотрены в качестве обязательных.

Из материалов дела следует, что между ОАО "МН "Дружба" и ООО "Закнефтегазстрой-Прометей" заключен контракт от 12.04.2009 N 520/0404/09 на выполнение комплекса строительно-монтажных работ по строительству трубопровода и линии электропередач, в соответствии с которым заказчиком работ является ОАО "МН "Дружба" (том 1,л. д. 67 - 72).

Земельный участок с кадастровым номером 32:27:0030301:59 относится к категории земель сельскохозяйственного назначения и находится в общей долевой собственности Дроздовой Э.П., Дроздовой Л.Т., Дроздова В.В., Булавко С.А., Булавко Т.И., Булавко С.И.

Указанный земельный участок находится в пользовании ООО "Красновичи" с декабря 2009 года на основании договоров аренды от 10.09.2009. В соответствии с разрешением на строительство N RU 32527101-295 от 30.04.2009, разрешением на строительство N 32527305-5 ОАО "МН "Дружба" является застройщиком капитального строительства магистрального нефтепровода "Балтийская трубопроводная система БТС-2" и волоконно-оптической линии связи и антенно-мачтовых сооружений связи нефтепровода БТС-П.

Между ОАО "МН "Дружба" и ООО "Красновичи" заключено соглашение о временном занятии земельного участка для строительства нефтепровода "Балтийская трубопроводная система-2" от 01.06.2009, в соответствии с которым временным пользователем указанного земельного участка является ОАО "МН "Дружба" (том 1, л. д. 61 - 62).

Делая вывод о совершении обществом административного правонарушения, судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно пункту 10.2 "СП 45.13330.2012. Свод правил. Земляные сооружения, основания и фундаменты. Актуализированная редакция СНиП 3.02.01-87" (утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/2) плодородный слой почвы в основании насыпей и на площади, занимаемой различными выемками, до начала основных земляных работ должен быть снят в размерах, установленных проектом организации строительства и перемещен в отвалы для последующего использования его при рекультивации или повышении плодородия малопродуктивных угодий. На болотах, заболоченных и обводненных участках, коим является исследованный Управлением, допускается не снимать плодородный слой.

Согласно разделу 2.2.7 "Устройства защитных сооружений" пояснительной записки к линейной части трубопровода КМ 0 -НПС N 7 при прокладке трубопровода вблизи населенных пунктов и предприятий, расположенных на отметках ниже проектируемого трубопровода, на расстоянии от него менее 1 000 метров с низовой стороны от трубопровода предусматриваются защитные сооружения согласно пункту 3.24 СНиП 2.05.06-85.

С низовой стороны от трубопровода предусматривается строительство отводной канавы с валиком с уклоном в стороны защитной емкости для сбора аварийной нефти (объем емкости-амбара равен истечению (стоку) нефти из нефтепровода, заключенного в границах между ближайшими линейными задвижками, и будет определен на стадии разработки рабочего проекта (том 2, л. д. 44).

Из раздела 2.4.6 "Устройства защитных сооружений" общей пояснительной записки к участку трубопровода КМ 0 - НПС N 7 следует, что при прокладке нефтепровода вблизи населенных пунктов, расположенных на отметках ниже трубопровода на расстоянии 1 000 м, с низовой стороны от нефтепровода предусматривается устройство канавы и защитного валика, обеспечивающие отвод разлившейся нефти.

С верховой стороны от трубопровода при больших площадях водосбора предусматривается устройство водоотводных сооружений для отвода ливневых вод.

Защитные валики устраиваются из суглиннистых грунтов. Водоотводные канавы и валики при продольном уклоне менее 2 % укрепляются геосеткой "ССП-Нефтегаз", с закреплением конструкции металлическими анкерами и с защитным слоем из растительного грунта. При уклоне более 2 % дно канавы укрепляется щебнем толщиной 0,10 м (том 2, л. д. 53).

Мероприятия по охране окружающей среды, включая оценку воздействия на окружающую среду линейной части трубопровода КМ 0 - НПС N 7 для предотвращения и снижения негативных последствий нарушения гидрологического режима рекультивируемых земель, затопленных или подтопленных в результате повышения уровня грунтовых вод, включают следующие мероприятия:

- инженерную защиту территории от затопления и подтопления;

- строительство водоотводящих сооружений и дамб обвалования;

- устройство дренажей для понижения уровня грунтовых вод;

- засыпку отрицательных форм рельефа с покрытием поверхности потенциального плодородными породами и плодородным слоем почвы.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, ВСН 014-89, ГОСТ 17.5.3.04-83 подлежат рекультивации земельные участки, находящиеся в зоне временного отвода (краткосрочная аренда). Земельные участки, отводимые в долгосрочное пользование под наземными объектами, защитными сооружениями рекультивации по окончании строительно-монтажных работ не подлежат.

Снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных участков в зоне временного отвода (краткосрочная аренда) или улучшения малопродуктивных угодий (по согласованию с землепользователем) (том 2, л. д. 64).

Для аварийного стока нефти и предотвращения загрязнения почв, ландшафтов, грунтовых вод и наземных водных объектов предусматривается:

- обвалование участка поверхности (сооружение насыпей) для ограничения растекания нефти по местности;

- устройство перехватывающих траншей;

- предотвращение попадания нефти в водотоки;

- сооружение постоянных амбаров для сбора разлитой нефти;

- отвод разлитой нефти от населенных пунктов, объектов, железных и автомобильных дорог путем устройства отводящих канав.

Траншеи устраиваются таким образом, чтобы нефть не попала в грунтовую воду. Низ траншеи должен быть выше уровня грунтовых вод не менее чем на 0,5 м.

При сооружении земляных амбаров должны соблюдаться условия:

- объем сооружаемого амбара должен обеспечивать прием разлитой, откачиваемой и вылившейся самотеком нефти из нефтепровода;

- основание у стенки амбаров должны быть уплотнены или покрыты пленками;

- уровень заполнения нефтью амбара должен быть ниже от верха обвалования на 0,5 м.

Для обваловки и обустройства дна перехватывающих траншей необходимо использовать грунты с повышенной плотностью (суглинистые, глинистые) (том 2, л. д. 66).

Судом первой инстанции ошибочно не принято во внимание, что проектной документацией по объекту "БТС-II. Корректировка. Первый пусковой комплекс. Линейная часть км 0 - км 92 Брянская область" предусмотрено строительство ряда наземных сооружений нефтепровода.

Так, согласно Проекту рекультивации земель по объекту "БТС-II. Корректировка. Первый пусковой комплекс. Линейная часть км 0 - км 92 Брянская область" Приложение В - экспликация земель по угодьям и землепользователям, на земельных участках сельскохозяйственного назначения бывшего ТНВ "Красновичи" на участке линейной части нефтепровода с ПК 306 по ПК 331 предусмотрено отведение земель для строительства следующих площадных объектов:

- участок N 1 (в т. ч. амбар для слива нефти с защитными сооружениями ПК 323-326);

- участок N 2 (амбар для слива нефти ПК 323+20);

- участок N 3 (в т. ч. защитные сооружения ПК 329);

- амбары для слива воды с объездной дороги ПК 328 - ПК 331 (том 1, л. д. 132, том 2, л. д. 31 - 32).

Строительство лежневых дорог предусмотрено объектным планом организации строительства объекта "БТС-II. Корректировка. Первый пусковой комплекс. Линейная часть км 0 - км 92 Брянская область". При этом строительство дорог на болотах и заболоченных территориях возможно в двух вариантах. Первый вариант - лежневые дороги, состоящие из хворостяной выстилки, продольных лежней, поперечного настила, прижимных бревен и защитного грунтового слоя. Второй вариант - лежневые дороги, состоящие из хворостяной выстилки, продольных лежней, поперечного настила, нетканого синтетического материала, прижимных бревен и защитного грунтового слоя.

Также объектным планом организации строительства предусмотрено, что после завершения строительства, в соответствии с генпланом временные подъездные пути, лежневые дороги используются в качестве притрассовых постоянных дорог, их демонтаж не производится (том 2, л. д. 74 - 75).

Наличие всех вышеперечисленных сооружений полностью соответствует стройгенплану ПК 306+00 - ПК331+00 (том 2, л. д. 67).

С учётом вышеизложенного, исследованные Управлением объекты (земляные валы, амбары и их обваловка, лежневая дорога) являются частью инженерной инфраструктуры нефтепровода, конструктивно входят в его состав и предназначены для обеспечения его безопасной эксплуатации.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что обнаруженные управлением при проведении осмотра земельного участка с кадастровым номером 32:27:0030301:59 две выемки грунта, бревенчатая дорога и земляные валы являются наземными объектами нефтепровода и не подлежат демонтажу после завершения работ по строительству объекта. Земельные участки под ними не могут быть рекультивированы.

Управлением также приведён довод, что общество не осуществляет рекультивацию земель на участке трубопровода. Однако указанный довод опровергается материалами дела, а также справкой о проведении предусмотренных проектом рекультивационных работ на участке трубопровода нефтепровод БТС-II от км 0 ПК 0+00 до км 92 ПК 987+90,4 (том 1, л. д. 38).

Принимая во внимание вышеперечисленные обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что административным органом не установлено событие административного правонарушения, поскольку не доказано, какие именно из работ, входящих в комплекс мероприятий, направленных на восстановление нарушенных земель, либо весь комплекс этих работ с пообъектным указанием, выполнены или не выполнены обществом, нормой какого закона или иного нормативного правового акта они предусмотрены в качестве обязательных. Все исследованные объекты предусмотрены проектом строительства и являются элементами инфраструктуры нефтепровода. Сам нефтепровод сдан в эксплуатацию.

Таким образом, основания для привлечения общества к административной ответственности отсутствуют. Доказательств обратного административным органом, в нарушение требований части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представлено.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При вышеизложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда подлежащим отмене полностью с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении требования заявителя.

Вопрос об уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 17.02.2014 по делу N А09-10792/2013 отменить.

Требования открытого акционерного общества "Магистральные нефтепроводы "Дружба" (г. Брянск, ОГРН 1023202736754, ИНН 3235002178) удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление от 06.11.2013 N БР-ЮЛ-ЗН-0578-078/13, вынесенное Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской и Смоленской областям о привлечении к административной ответственности.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

В.Н. Стаханова К.А. Федин