Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2014 г. N 13АП-6318/14

г. Санкт-Петербург

30 апреля 2014 г.

Дело N А56-56184/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 апреля 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Лопато И.Б., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Медведевой В.В.

при участии в заседании:

от заявителя: Озеров М.В. - по доверенности от 26.12.2013 N 11/2-67;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-6318/2014) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.02.2014 по делу N А56-56184/2013 (судья Соколова Н.Г.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295,

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295 (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 12.07.2013 N 07-44-10/329 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 24.02.2014 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что предписание Управления от 12.07.2013 N 07-44-10/329 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, так как оно было выдано ввиду неисполнения Обществом соответствующих пунктов предписания выданного ранее, которое заявителем не оспаривалось. Кроме того, административный орган утверждает о том, что при вынесении решения судом первой инстанции не учтено, что 09.07.2013 железнодорожная станция Невель-2 включена в реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории.

В судебном заседании представитель Общества позицию Управления не признал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, согласно которому заявитель считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы административного органа несостоятельными.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечило явку своего представителя в судебное заседание, представило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 2 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителя административного органа.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 27.06.2013 N 638-р Управлением в период с 05.07.2013 по 12.07.2013 проведена внеплановой документарной проверка в отношении вокзала железнодорожной станции Невель-2 с целью проверки выполнения Обществом ранее выданного предписания от 10.08.2012 N07-44-10/363, срок исполнения которого истек 22.06.2013, по результатам которой ОАО "РЖД" выдано предписание от 12.07.2013 N07-44-10/329 об устранении в срок до 11.10.2013 следующих нарушений Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ) и Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N43 (далее - Требования N43):

1) не произведена оценка уязвимости вокзала на железнодорожной станции Невель-2 (далее - вокзал) как объекта транспортной инфраструктуры, что является нарушением требований статьи 5 Закон N 16-ФЗ и Приказа Минтранса РФ N 87 от 12.04.2010 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов ТИ и ТС" (далее - Приказ N 87);

2) не сформировано подразделение транспортной безопасности для защиты вокзала от актов незаконного вмешательства, что является нарушением статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.5 Требований N 43;

3) на вокзале не обеспечивается круглосуточное непрерывное функционирование постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности, а также накопление, обработка и хранение в электронном виде данных со всех тех. средств обеспечения транспортной безопасности и передача указанных данных в компетентные органы, что является нарушением статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.23 Требований N 43;

4) на вокзале не обеспечивается видеонаблюдение за действиями сил транспортной безопасности, что является нарушением статьи 8 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.24 Требований N 43;

5) на вокзале не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ и ТС, а также правила их применения, что является нарушением статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.30 Требований N 43;

6) на вокзале не обеспечивается выполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в отношении досмотра в целях транспортной безопасности физических лиц и материальных объектов, что является нарушением статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.37 Требований N 43.

Вместе с тем, считая предписание административного органа незаконным, Общество оспорило его в арбитражном суде.

Придя к выводу о недоказанности Управлением оснований для вынесения оспариваемого предписания, суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя в полном объеме.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права и обсудив доводы апелляционной жалобы Управления, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены принятого по делу решения на основании следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 4, 5, 9 и 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под "категорированием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" понимается отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий; под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Таким образом, спорный вокзал является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры и обязано на данном объекте обеспечивать транспортную безопасность.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.02.2007 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87, в соответствии с которым результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Во исполнение статьи 8 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Пунктом 2 Требований N 43 установлено, что данные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пунктов 5.7, 5.8 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Исходя из положений вышеприведенных норм, отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости ОТИ, а отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

Вместе с тем, Управление в нарушение части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ не представило в материалы дела доказательств получения ОАО "РЖД" или направления в его адрес уведомления о включении вокзала на железнодорожной станции Невель-2 в реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, в связи с чем не представляется возможным установить срок, в течение которого Общество обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости спорного объекта.

Ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств ввиду невозможности их представления в суд первой инстанции апелляционной коллегии административный орган также не заявил.

Вопреки основанной на ошибочном толковании норм права позиции Управления тот факт, что предписание от 12.07.2013 N 07-44-10/329 было выдано ввиду неисполнения Обществом соответствующих пунктов ранее выданного предписания от 10.08.2012 N 07-44-10/363, которое заявителем не оспаривалось, не освобождал административный орган от доказывания обстоятельств, послуживших основанием для его вынесения (статьи 69 и 200 АПК РФ).

Таким образом, исследовав представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, Управлением не доказана обязанность Общества по соблюдению положений пункта 5.7 Требований N 43 (пункт 1 предписания) на дату вынесения оспариваемого предписания.

При этом, доводы Управления о том, что 09.07.2013 железнодорожная станция Невель-2 включена в реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку в рассматриваемом случае спорным ОТИ является вокзал.

Более того, как указано выше, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения соответствующего уведомления.

В свою очередь отсутствие у ОАО "РЖД" результатов оценки уязвимости на дату проверки исключало возможность Общества разработать и реализовать план обеспечения транспортной безопасности.

Следовательно, Управление пришло к неправильным выводам и о нарушении Обществом пунктов 5.5., 5.23, 5.24, 5.30 и 5.37 Требований N 43 (пункты 2, 3, 4, 5 и 6 оспариваемого предписания), поскольку все указанные в них документы меры должны разрабатываться и реализовываться применительно к присвоенной категории ОТИ и с учетом оценки уязвимости объектов, в том числе и при разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

На основании изложенного, учитывая недоказанность Управлением в рассматриваемом случае оснований для выдачи Обществу оспариваемого предписания, суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 201 АПК РФ, правомерно и обосновано признал его недействительным.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции также не допущено, а потому решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.02.2014 следует оставить без изменения, а жалобу административного органа - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 февраля 2014 года по делу N А56-56184/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

И. Б. Лопато Е. А. Фокина