Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2014 г. N 18АП-4189/14

г. Челябинск

30 апреля 2014 г.

Дело N А76-28453/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Арямова А.А., Баканова В.В.,

при ведении протокола помощником судьи Кудрявцевой А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Челябинску на решение Арбитражного суда Челябинской области от 12.03.2014 по делу N А76-28453/2013 (судья Михайлова Е.А.).

Управление дорожного хозяйства Администрации города Челябинска (далее - заявитель, Управление дорожного хозяйства) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Челябинску (далее - административный орган, Управление МВД России по г. Челябинску) о признании незаконным и отмене постановления от 11.12.2013 N 74 АА 000591 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде взыскания штрафа в размере 300 000 рублей.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Челябинска (далее - третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 12.03.2014 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление от 11.12.2013 N 74 АА 000591 о привлечении к административной ответственности отменено.

В апелляционной жалобе Управление МВД России по г. Челябинску просит решение суда отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обосновании апелляционной жалобы административный орган указывает на то, что действующими в г. Челябинске нормативными правовыми актами и, в частности, Положением о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Челябинского городского округа, утвержденным Решением Челябинской городской Думы от 24.02.2009 N 40/16, функции по обеспечению содержания автомобильных дорого общего пользования местного значения возложены на Управление дорожного хозяйства администрации г. Челябинска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание заявитель и третье лицо не явились. С учетом мнения представителя административного органа, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.12.2013 государственным инспектором ГИБДД Управления МВД России по г.Челябинску капитаном полиции Дробышевым Д.В., в ходе повседневного надзора за условиями движения в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих угрозу его безопасности, установлен 100-процентный износ лакокрасочного покрытия дорожной разметки 1.14.1. в зоне нерегулируемого пешеходного перехода на участке дороги по ул. Румянцева, 33 в г.Челябинске, о чем составлен акт от 04.12.2013 выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения (л.д. 40).

04.12.2013 государственным инспектором ГИБДД Управления МВД России по г.Челябинску капитаном полиции Дробышевым Д.В. в отношении заявителя составлен протокол N 74 АА 169525 (л.д. 59) об административном правонарушении, отразивший факт нарушения правил содержания дорог в безопасном для движения состоянии: на участке дороги по ул. Румянцева, 33 в г.Челябинске, выразившегося в отсутствии дорожной разметки 1.14.1. из лакокрасочного покрытия, в нарушение требований пункта 4.2.3 ГОСТ Р 50597-93, пункта 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N1090 "О правилах дорожного движения".

Постановлением 11.12.2013 N 74 АА 000591 Управление дорожного хозяйства привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 12.34 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей (л.д. 60).

Не согласившись с данным постановлением, Управление дорожного хозяйства обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Управление дорожного хозяйства не является субъектом вменяемого правонарушения, поскольку органом местного самоуправления, на который возложена обязанность по содержанию дорог местного значения выступает Администрация г. Челябинска.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии со статьей 12.34 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент выявления правонарушения) несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере трехсот тысяч рублей.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений в безопасном состоянии либо характеризующихся непринятием мер, своевременно устраняющих помехи в движении, запрещающих или ограничивающих движение на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

В силу статьи 12 Закона о безопасности дорожного движения ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, предусмотрено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения.

Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

В соответствии с пунктом 4.2.3 ГОСТ Р 50597-93 дорожная разметка должна быть восстановлена, если в процессе эксплуатации износ по площади (для продольной разметки измеряется на участке протяженностью 50 м) составляет более 50% при выполнении ее краской и более 25% - термопластичными материалами.

Оспариваемым постановлением заявителю вменяется нарушение, выразившееся в не восстановлении дорожной разметки 1.14.1. из лакокрасочного покрытия, износ которой составил 100% от общей площади нанесенного покрытия, на участке дороги по ул. Румянцева, 33 в г.Челябинске.

Факт отсутствия на спорном участке дороги дорожной разметки материалами дела установлен, в том числе актом выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, протоколом об административном правонарушении.

Между тем административным органом не учтено следующее.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Субъектами административной ответственности, предусмотренной ст. 7.22 КоАП РФ являются должностные и юридические лица, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.

Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог.

Осуществление дорожной деятельности обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также физическими или юридическими лицами, являющимися собственниками таких автомобильных дорог или правообладателями земельных участков, предоставленных для размещения таких автомобильных дорог.

В соответствии со статьей 13 Закона о безопасности дорожного движения федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) содержание и ремонт автомобильных дорог является разновидностью дорожной деятельности, осуществление которой в отношении автомобильных дорог местного значения согласно пункту 6 статьи 13 Закона об автомобильных дорогах относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно пункту 6 статьи 13, пункту 9 статьи 5, пунктам 6, 12 статьи 3, статье 17 Закона об автомобильных дорогах к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения поселения являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения.

Как следует из материалов дела, участок дороги по адресу: ул. Румянцева, 33 в г.Челябинске, на котором 04.12.2013 выявлен факт правонарушения, входит в перечень автомобильных дорог, учитываемых в муниципальной казне города Челябинска (л.д. 43-44).

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Из анализа указанных норм права следует, что в ведении органов местного самоуправления находится дорожная деятельность (деятельность по содержанию) в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Закона об организации местного самоуправления определено, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом как уже указывалось, под дорожной деятельностью в соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах понимается, в том числе, деятельность по содержанию автомобильных дорог.

При этом содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (часть 1 статьи 17 Закона об автомобильных дорогах).

Согласно статье Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (часть 3).

В силу статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 8).

Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления, учрежденный уставом муниципального образования, наделенный соответствующим полномочием.

В соответствии со статьей 24 Устава города Челябинска (зарегистрированного в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 26.03.2007 N RU743150002007001) структуру органов местного самоуправления города Челябинска составляют:

1) Представительный орган муниципального образования - Челябинская городская Дума;

2) Глава муниципального образования - Глава города Челябинска (Председатель Челябинской городской Думы);

3) Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация города Челябинска;

4) Контрольно-счетный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата города Челябинска.

Иные органы местного самоуправления могут включаться в структуру органов местного самоуправления города Челябинска путем внесения изменений в Устав и наделения их собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 2 статьи 24 Устава города Челябинска).

Как предусмотрено статьей 36 Устава города Челябинска, исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, является администрация города Челябинска.

Администрация города, в том числе, осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест); осуществляет иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 21 части 4 статьи 36 Устава города Челябинска).

В соответствии с пунктом 2 Положения об Управлении дорожного хозяйства администрации города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской думы от 22.11.2005 N 8/26, Управление является отраслевым органом администрации города Челябинска и предназначено для осуществления управленческих функций в области эффективного функционирования и сбалансированного развития дорожного хозяйства, автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города Челябинска, находящихся в хозяйственном ведении (оперативном управлении) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, а также организации освещения улиц и их озеленения.

Таким образом, Управление дорожного хозяйства не включено Уставом г. Челябинска в перечень органов местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Образование в структуре местной администрации профильного департамента (Управления дорожного хозяйства) с правами юридического лица не наделяет этот департамент статусом органа местного самоуправления.

Данная правовая позиция также изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 3369/13.

Судом апелляционной инстанции отклоняется ссылка Управления МВД России по г. Челябинску на Положение о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Челябинского городского округа, утвержденное Решением Челябинской городской Думы от 24.02.2009 N 40/16, согласно которому функции по обеспечению содержания автомобильных дорого общего пользования местного значения возложена на Управление дорожного хозяйства администрации г. Челябинска в силу того, что Управление, являясь отраслевым органом администрации г.Челябинска, выступает от имени администрации и не наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе, в области дорожной деятельности.

Таким образом, с учетом вышеприведенных норм права, обязательной для арбитражных судов правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в описанной ситуации субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, является непосредственно орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов осуществления дорожной деятельности, в данном случае Администрация г. Челябинска, а не ее профильный орган (Управление дорожного хозяйства), в том числе обладающий правами юридического лица.

Следовательно, упомянутый участок дороги не содержится надлежащим образом не по вине Управления дорожного хозяйства, который не является в настоящем случае надлежащим субъектом административной ответственности, предусмотренной ст. 12.34 КоАП РФ, в связи с чем суд первой инстанции правомерно отменил оспариваемое постановление уполномоченного органа.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 12.03.2014 по делу N А76-28453/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Челябинску - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

А.А. Арямов В.В. Баканов