Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2014 г. N 04АП-1180/14

г. Чита

30 апреля 2014 г.

Дело N А10-4438/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 апреля 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, при содействии Арбитражного суда Республики Бурятия с участием судьи Хатуновой А.И. и секретаря судебного заседания Шадриной Е.В., апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 января 2014 года по делу N А10-4438/2013 по заявлению Администрации муниципального образования "Город Северобайкальск" (ОГРН 1020300796196, ИНН 0322002732) к начальнику Северобайкальского отделения надзорной деятельности Главного управления МЧС по Республике Бурятия Ильину Д.С. (ОГРН 1040302983698, ИНН 0326023187) о признании незаконным предписания от 11 октября 2013 года N 4/4/1-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

(суд первой инстанции: судья Мархаева Г.Д.-С.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Северобайкальск" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия к начальнику Северобайкальского отделения надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Бурятия Ильина Д.С. (далее - ГУ МЧС по РБ или Управление) с заявлением о признании незаконным предписания N 4/4/1-1 от 11 октября 2013 года по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением суда первой инстанции от 29 января 2014 года по данному делу признано незаконным предписание ГУ МЧС по РБ от 11 октября 2013 года N 4/4/1-1 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как не соответствующее Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон о защите населения и территорий).

На ГУ МЧС по РБ возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в муниципальном образовании "города Северобайкальск" создана система местного оповещения.

Не согласившись с указанным решением, ГУ МЧС по РБ обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как противоречащего действующему законодательству Российской Федерации. Из апелляционной жалобы следует, что на территории муниципального образования "город Северобайкальск" отсутствует местная система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Установленная электросирена в городе Северобайкальск не может рассматриваться как система оповещения, так как не удовлетворяет определениям системы оповещения, указанным в пункте 21 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и пункте 3 совместного приказа МЧС России, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25.07.2006 N 422/90/376 "Об утверждении положения о системах оповещения населения", а именно: система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения.

Как указывает заявитель апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 1 Закона о защите населения и территорий специализированные технические средства оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей - это специально созданные технические устройства, осуществляющие прием обработку и передачу аудио- и(или) аудиовизуальных, а также иных сообщений об угрозе возникновения, о возникновении чрезвычайных ситуаций и правилах поведения населения.

В соответствии с пунктом 14 приказа МЧС России, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25.07.2006 N 422/90/376 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как автоматизированном, так и в неавтоматизированном режиме. Основной режим - автоматизированный.

В соответствии с пунктом 3 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2012 N 1544-р рекомендовано органам местного самоуправления разработать и осуществить комплекс организационно-правовых мероприятий по реконструкции и обеспечению готовности действующих территориальных автоматизированных систем централизованного оповещения населения, а также по созданию новых территориальных систем, в том числе путем реализации целевых программ.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Администрация зарегистрирована в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1020300796196, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц от 18 октября 2013 года (том 1, л. д. 34-35).

В период с 07 октября 2013 года по 11 октября 2013 года на основании распоряжения от 02 октября 2013 года с целью осуществления надзора за выполнением требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностным лицом начальника отделения надзорной деятельности города Северобайкальск УНД ГУ МЧС России по Республике Бурятия Ильиным Д.С. в отношении Администрации была проведена внеплановая выездная проверка. Распоряжение о проведении проверки получено представителем Администрации 03 октября 2013 года.

Проверка проведена при участии начальника отдела по делам ГО и ЧС Администрации муниципального образования "Город Северобайкальск" Яровой С.А.

11 октября 2013 года по результатам проверки составлен акт N 4 от 11 октября 2013 года (том 1, л. д. 17-19).

Согласно названному акту установлено, что в нарушение подпункта "м" пункта 2 статьи 11 Закона о защите населения и территорий, пунктов 3, 4 Приказа МЧС РФ N 422 от 25 июля 2006 года "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" Администрацией на территории муниципального образования не создана местная система оповещения (необходимо создание автоматизированной системы оповещения населения).

11 октября 2013 года должностным лицом Управления Администрации выдано предписание N 4/4/1-1 по устранению нарушений требований в области защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, из которого следует, что Администрации предложено в срок до 1 августа 2014 года создать автоматизированную систему оповещения населения (том 1, л. д. 12-13).

Не согласившись с вышеназванным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа, в том числе отнесены организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Законом о защите населения и территорий определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу подпункта "м" пункта 2 статьи 11 Закона о защите населения и территорий к полномочиям органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится в том числе создание и поддержание в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьей 1 Закона о защите населения и территорий оповещение населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

Информирование населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения через средства массовой информации и по иным каналам информации о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также проведение пропаганды знаний в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, и обеспечения пожарной безопасности.

Как установлено судом первой инстанции и следует из обстоятельств дела, оспариваемым по настоящему делу предписанием на Администрацию муниципального образования "город Северобайкальск" в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера возложена обязанность по созданию автоматизированной системы оповещения населения.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий N 422 от 25 июля 2006 года утверждено Положение о системах оповещения населения (далее - Положение о системах оповещения населения).

Согласно пункту 2 Положения о системах оповещения населения данное положение определяет назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения.

В силу пункта 3 Положения о системах оповещения населения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и населения.

Системы оповещения создаются:

на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации);

на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа);

на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации);

на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования);

на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).

Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться (пункт 4).

Согласно пункту 10 Положения о системах оповещения населения основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до:

руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием;

специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с пунктом 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";

дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты;

населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.

Основной способ оповещения населения - передача информации и сигналов оповещения по сетям связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания.

Речевая информация длительностью не более 5 минут передается населению, как правило, из студий телерадиовещания с перерывом программ вещания. Допускается 3-кратное повторение передачи речевой информации.

В исключительных, не терпящих отлагательства случаях, допускается передача с целью оповещения кратких речевых сообщений способом прямой передачи или в магнитной записи непосредственно с рабочих мест оперативных дежурных (дежурно-диспетчерских) служб органов повседневного управления РСЧС.

По решению постоянно действующих органов управления РСЧС в целях оповещения допускаются передачи информации и сигналов оповещения с рабочих мест дежурного персонала организаций связи, операторов связи, радиовещательных и телевизионных передающих станций (пункт 12).

Пунктом 14 Положения о системах оповещения населения определено, что передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном, так и в неавтоматизированном режиме.

Основной режим - автоматизированный, который обеспечивает циркулярное, групповое или выборочное доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения.

В неавтоматизированном режиме доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения осуществляется избирательно, выборочным подключением объектов оповещения на время передачи к каналам связи сети связи общего пользования Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 25 Положения о системах оповещения населения в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления:

разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации;

обеспечивают установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания;

организуют и осуществляют подготовку оперативных дежурных (дежурно-диспетчерских) служб и персонала по передаче сигналов оповещения и речевой информации в мирное и военное время;

планируют и проводят совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания проверки систем оповещения, тренировки по передаче сигналов оповещения и речевой информации;

разрабатывают совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания порядок взаимодействия дежурных (дежурно-диспетчерских) служб при передаче сигналов оповещения и речевой информации.

Управление в оспариваемом предписании указывает, что Администрацией не создана система местного оповещения.

Вместе с тем, Администрацией в материалы дела в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представлены доказательства, подтверждающие наличие системы оповещения, а именно Постановление Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" N 16 от 19 января 2010 года, Распоряжение Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" N 389 от 06 сентября 2012 года, муниципальный контракт N 89 на оказание услуг по созданию материалов о деятельности муниципального образования "город Северобайкальск" и вещание по эфирному и кабельному телевидению на территории города Северобайкальск, справка от 11 октября 2012 года, акт от 15 февраля 2013 года.

Постановлением Администрации муниципального образования "город Северобайкальск" N 16 от 19 января 2010 года утверждены система и порядок оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций военного и мирного времени, поддержании в постоянной готовности к использованию технических средств управления.

Данный порядок определяет механизм своевременного оповещения и информирования населения, об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций.

Согласно указанному постановлению оповещение и информирование населения муниципального образования может осуществляться:

а) по указанию Президента Республики Бурятия, председателя комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС и ПБ), начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия с использованием территориальной и местной систем централизованного оповещения, средств проводного вещания, радио-вещания и телевидения с перерывом вещательной программы, локальных систем оповещения организаций, ведомственных сетей связи, независимо от их форм собственности. Сигналы оповещения поступают в дежурную часть Северобаикальского УТЭ Вост. ЦТ Бурятского филиала ОАО Электросвязь.

Перед началом доведения оперативной информации включаются элек-тросирены с прерывистым звучанием на три минуты. (В мирное время такая работа электросирен означает сигнал "Внимание всем!").

б) на основании решения Главы муниципального образования

Информирование населения в повседневной деятельности осуществ-ляется с использованием газеты "Северный Байкал", в соответствии с тема-тическим планом утвержденным Главой муниципального образования или председателем КЧС и ПБ.

При получении сигналов оповещения дежурный ОВД доводит полу-ченные сигналы до Главы муниципального образования, председателя КЧС и ПБ города, начальника отдела ГО и ЧС.

Оповещения населения муниципального образования по указанию Главы города, председателя КЧС и ПБ, начальника отдела ГО и ЧС осущест-вляется с использованием проводных каналов связи.

Оповещение осуществляют:

а) дежурный ЕДДС:

- дежурного по администрации города;

- Главу города, председателя КЧС и ПБ, начальника отдела по делам ГО и ЧС;

б) дежурный по администрации города:

- руководящий состав служб в соответствии со схемой оповещения;

- руководителей предприятий, организаций.

Начальник отдела ГО и ЧС:

- готовит тексты оперативной информации, организует их запись на магнитные носители;

- представляет Главе города для утверждения списки должностных лиц администрации города, городской КЧС и ПБ, городской эвакокомиссии, организаций, расположенных на территории города и подлежащих оповещению через СЦВ, оповещению дежурным ОВД, доводит утвержденные списки до соответствующих руководителей, производит своевременную их корректировку;

- осуществляет контроль прохождения учебных сигналов оповещения в соответствии с рекомендациями Главного управления МЧС России по Республике Бурятия;

- оценивает полноту оповещения населения города. Готовит Главе города предложения по привлечению к оповещению и информированию населения сетей связи и вещания, функционирующих на территории города. Вносит предложения по развитию и совершенствованию местной системы централизованного оповещения.

В целях дальнейшего поддержания в исправном состоянии средств оповещения населения о возможных чрезвычайных ситуациях организована систематическая проверка системы оповещения населения для чего:

Определено время проверки средств оповещения населения первого числа каждого месяца в 11.00 местного времени с рабочего места дежурного диспетчера ЕДДС.

Начальнику ЕДДС поручено организовать проведение проверок системы оповещения населения и документирование данных действий.

Начальнику отдела по делам ГО и ЧС поручено организовать доведение информации, через средства массовой информации, населению города о правилах поведения при различных сигналах гражданской обороны.

Следовательно, согласно установленным обстоятельствам видно, что в муниципальном образовании "Город Северобайкальск" создана система местного оповещения.

Согласно доводам Управления, имеющаяся у Администрации система оповещения не соответствует предъявляемым требованиям к системам оповещения населения. Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции данное обстоятельство не нашло своего отражения в акте проверки или иных документах по проверке.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно сделал вывод, что сведения, содержащиеся в акте проверки, на основании которых Управлением выдано предписание и сделан вывод о необходимости выдачи оспариваемого предписания, носят абстрактный характер, без приведения конкретных обстоятельств и доказательств.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу, что Управлением не доказан факт отсутствия на территории муниципального образования "Город Северобайкальск" системы местного оповещения.

Кроме того, также является правомерным вывод суда первой инстанции, что обязанность Администрации по передаче информации или сигналов оповещения только в автоматизированном режиме не предусмотрена. Администрация в данном случае наделена дискреционными полномочиями по осуществлению своих полномочий в области создания местной системы оповещения. Вывод Управления о том, что на территории муниципального образования "Город Северобайкальск" необходимо создание автоматизированной системы оповещения не основан на нормах права.

На основании приведенных норм права и изложенных обстоятельств дела суд первой инстанции пришел к обоснованному и правомерному выводу, что оспариваемое предписание государственного органа не соответствует нормам Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку на Администрацию возложены дополнительные обязанности по созданию автоматизированной системы оповещения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу о необходимости удовлетворения требований заявителя.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 января 2014 года по делу N А10-4438/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.