Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2014 г. N 04АП-768/14

г. Чита

12 мая 2014 г.

дело N А58-6108/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) в составе судьи Собардаховой В.Э. и секретаря судебного заседания Жирковой Л.В., апелляционную жалобу муниципального общеобразовательного бюджетного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 5 имени Н.О. Кривошапкина" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 30 января 2014 года по делу N А58-6108/2013 по заявлению муниципального общеобразовательного бюджетного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 5 имени Н.О. Кривошапкина" (ОГРН 1021401064431, ИНН 1435123602) к отделу надзорной деятельности по г. Якутску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402042979, ИНН 1435057710) о признании незаконным и отмене постановления от 17.10.2013 N 1218 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(суд первой инстанции: судья Шевелев В.В.),

при участии в судебном заседании:

от муниципального общеобразовательного бюджетного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 5 имени Н.О. Кривошапкина" - Кычкиной А.А. - директора, Кондакова С.В. - представителя по доверенности от 20.10.2013,

от отдела надзорной деятельности по г. Якутску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) - не явился, извещен,

установил:

муниципальное общеобразовательное бюджетное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 5 имени Н.О. Кривошапкина" (далее также - заявитель, школа или лицо, привлеченное к административной ответственности) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к отдела надзорной деятельности по городу Якутску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) (далее также - административный орган, отдел) с заявлением о признании незаконным постановления от 17.10.2013 N 1218 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 30 января 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого постановления.

Не согласившись с указанным решением, школа обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного.

Представители школы в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Отдел письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако административный орган явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 23 апреля 2014 года был объявлен перерыв до 10 часов 00 минут 25 апреля 2014 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, выслушав представителей школы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Прокуратурой города Якутска с привлечением специалиста административного органа проведена проверка школы по обращению Максимовой С.Б. на предмет соблюдения требований пожарной безопасности, в частности установленного на вахте образовательного учреждения двухстороннего турникета. В школе, расположенной по адресу: г. Якутск, ул. Орджоникидзе, 8/2, в дневное время обучается 350 учащихся, работников 80 человек.

По результатам проверки 26.09.2013 составлена справка по соблюдению требований пожарной безопасности, в которой было отражено выявленное в ходе проверки нарушение, а именно:

- при эксплуатации эвакуационных путей, выходов установлены турникеты, препятствующие свободной эвакуации людей.

02 октября 2013 года заместителем прокурора города Якутска вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Согласно постановлению в ходе проведения проверки установлено, что школой не соблюдаются требования пожарной безопасности (установлены турникеты, препятствующие свободной эвакуации людей при пожаре).

В школе установлена биометрическая система безопасности "Школьное окно". Система устанавливалась с целью организации безопасности обучающихся и работников школы от постороннего проникновения. В данной системе установлены антипаки - 5 штук: шириной 1 м. 20 см. - 4 штуки, шириной 1 м. 10 см. - 1 штука.

08 октября 2013 года административным органом вынесено определение о назначении места и времени рассмотрения административного дела на 17.10.2013 в 10 час. 00 мин. Определение вручено представителю школы 09.10.2013

17 октября 2013 года административным органом вынесено постановление N 1218 о назначении заявителю административного наказания на основании части 4 статьи 20.4 КоАП в виде наложения штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, школа обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого постановления ошибочными, исходя из следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, наличие события административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, привлекая школу к административной ответственности в соответствии с частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2012 года N 1497-О указано, что положения части 4 статьи 20.4 КоАП РФ направлены на реализацию законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, устанавливающего общеобязательные требования в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон пожарной безопасности).

Статьей 1 Закона о пожарной безопасности установлено, что пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент) каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности (часть 1). Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (часть 3).

При этом пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности (часть 1 статьи 6 Технического регламента).

В соответствии со статьей 37 Закона о пожарной безопасности руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности, содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты.

Согласно статье 38 Закона о пожарной безопасности к лицам, ответственным за нарушение требований пожарной безопасности, относятся, в том числе: собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, на реализацию которых направлена часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ, содержатся, в частности в Техническом регламенте, Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила противопожарного режима), и иных нормативных документах.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом, ответственным за их соблюдение, установленных норм, стандартов и правил в области пожарной безопасности.

Объектом вмененного заявителю правонарушения являются общественные отношения по обеспечению защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Объективная сторона правонарушения выражается в нарушении требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в школе установлены турникеты - биометрическая система безопасности "Школьное окно". В данной системе установлены антипаки - 5 штук: шириной 1 м. 20 см. - 4 штуки, шириной 1 м. 10 см. - 1 штука.

Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам установлены статьей 89 Технического регламента и пунктом 36 Правил противопожарного режима, являющимися в соответствии со статьей со статьей 16 Закона о пожарной безопасности нормативным правовым актом, устанавливающим противопожарный режим.

Согласно пункту 7 статьи 89 Технического регламента в проемах эвакуационных выходов запрещается устанавливать раздвижные и подъемно-опускные двери, вращающиеся двери, турникеты и другие предметы, препятствующие свободному проходу людей.

Согласно пункту 36 Правил противопожарного режима при эксплуатации эвакуационных путей, эвакуационных и аварийных выходов запрещается устраивать пороги на путях эвакуации (за исключением порогов в дверных проемах), раздвижные и подъемно-опускные двери и ворота, вращающиеся двери и турникеты, а также другие устройства, препятствующие свободной эвакуации людей.

Как правильно указывает школа, в силу приведенных норм права законодатель установил запрет на установку, как в проемах эвакуационных выходов, так и на путях эвакуации предметов и устройств, к которым отнес, в том числе турникеты, при условии, что такие предметы и устройства препятствуют свободной эвакуации людей.

Иное толкование приведенных норм Технического регламента и Правил противопожарного режима означало бы абсолютный запрет на установку в проемах эвакуационных выходов, так и на путях эвакуации предметов и устройств, в том числе и турникетов, не препятствующих свободной эвакуации людей

Вместе с тем, в оспариваемом постановлении отсутствуют какие-либо выводы административного органа о том, что установлены в школе турникеты - биометрическая система безопасности "Школьное окно" создают препятствия свободной эвакуации людей. Доказательства этому административным органом не представлены и в материалах дел отсутствуют.

Кроме того, как установлено административным органом в ходе проверки и следует из материалов дела, Средней общеобразовательной школе N 5 имени Н.О. Кривошапкина с первой этажа имеется 4 выхода. Турникеты установлены только у выхода N 1.

Согласно подпункту 48 Технического регламента под эвакуационным выходом понимается выход, ведущий на путь эвакуации, непосредственно наружу или в безопасную зону.

Эвакуационный путь (путь эвакуации) - путь движения и (или) перемещения людей, ведущий непосредственно наружу или в безопасную зону, удовлетворяющий требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре (подпункт 49).

Пунктами 2 и 3 статьи 53 Технического регламента установлено, что для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть:

1) установлены необходимое количество, размеры и соответствующее конструктивное исполнение эвакуационных путей и эвакуационных выходов;

2) обеспечено беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы;

3) организованы оповещение и управление движением людей по эвакуационным путям (в том числе с использованием световых указателей, звукового и речевого оповещения).

Безопасная эвакуация людей из зданий и сооружений при пожаре считается обеспеченной, если интервал времени от момента обнаружения пожара до завершения процесса эвакуации людей в безопасную зону не превышает необходимого времени эвакуации людей при пожаре.

В соответствии с пунктами 1, 8 и 10 статьи 89 Технического регламента эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Расчет эвакуационных путей и выходов производится без учета применяемых в них средств пожаротушения.

Количество и ширина эвакуационных выходов из помещений с этажей и из зданий определяются в зависимости от максимально возможного числа эвакуируемых через них людей и предельно допустимого расстояния от наиболее удаленного места возможного пребывания людей (рабочего места) до ближайшего эвакуационного выхода.

Число эвакуационных выходов из помещения должно устанавливаться в зависимости от предельно допустимого расстояния от наиболее удаленной точки (рабочего места) до ближайшего эвакуационного выхода.

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 144 Технического регламента Оценка соответствия объектов защиты (продукции), организаций, осуществляющих подтверждение соответствия процессов проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требованиям пожарной безопасности, установленным техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", нормативными документами по пожарной безопасности, и условиям договоров проводится, в том числе в форме федерального государственного пожарного надзора

Вместе с тем какие-либо доказательства того, что школой не обеспечена безопасная эвакуация людей, то есть интервал времени от момента обнаружения пожара до завершения процесса эвакуации людей в безопасную зону при наличии эвакуационных выходов N N 1, 2 и 3 превышает необходимое время эвакуации людей при пожаре, в материалах дела отсутствуют и административным органом суду не представлены.

В силу указанного являются ошибочными выводы суда первой инстанции о доказанности материалами дела нарушения школой пункта 36 Правил противопожарного режима при установке турникетов, препятствующих свободной эвакуации людей.

Также являются ошибочными выводы суда первой инстанции о доказанности материалами дела нарушения лицом, привлеченным к административной ответственности, требований пункта 6.27 Строительных норм и правил СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых постановлением Минстроя РФ от 13 февраля 1997 года N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*), и пунктов 8.1.12 и 8.1.13 Свода правил СП 1.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденного Приказом МЧС России от 25 марта 2009 года N 171 (далее - СП 1.13130.2009).

Нарушения школой указанных пунктов СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009 материалами административного дела, в том числе постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 02.10.2013 и оспариваемым постановлением от 17.10.2013 N 1218, не установлены. Какие-либо сведения о проведении измерений и применении средств фотофиксации во время проверки школы также отсутствуют.

Следовательно, представленный административным органом фотоотчет не обладает признаком относимости к рассматриваемому делу.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях школы события вмененного административного правонарушения административным органом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях школы, события вмененного ему административного правонарушения и, более того, не исследование данного вопроса при вынесении оспариваемого постановления, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления от 17.10.2013 N 1218 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении.

Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях школы состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене, а решение суда первой инстанции отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 30 января 2014 года по делу N А58-6108/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Постановление отдела надзорной деятельности по г. Якутску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402042979, ИНН 1435057710) от 17.10.2013 N 1218 о привлечении муниципального общеобразовательного бюджетного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 5 имени Н.О. Кривошапкина" (ОГРН 1021401064431, ИНН 1435123602) к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить полностью.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.