Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2014 г. N 02АП-2590/14

г. Киров

08 мая 2014 г.

Дело N А82-9291/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 мая 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

без участия сторон и третьего лица,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.01.2014 по делу N А82-9291/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлениям мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824), муниципального казенного учреждения "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" (ИНН: 7604093410, ОГРН: 1067604080884)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154),

третье лицо: Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345),

о признании недействительными решения от 24.05.2013 и предписания от 21.05.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/05-13,

установил:

мэрия города Ярославля (далее - Мэрия) и муниципальное казенное учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" (далее - МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля", Учреждение) обратились в Арбитражный суд Ярославской области с заявлениями о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 24.05.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/05-13, в соответствии с которым Мэрия и Учреждение были признаны нарушившими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), а также вынесенного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания от 21.05.2013.

Определением суда от 19.08.2013 возбужденные по данным заявлениям дела N А82-9291/2013 и N А82-10680/2013 в порядке части 2.1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А82-9291/2013.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля.

Решением суда от 31.01.2014 требования заявителей были удовлетворены в полном объеме, оспариваемые решение и предписание Управления признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик отмечает, что конкретный товарный рынок, на котором произошло нарушение антимонопольного законодательства, в рассматриваемой ситуации установить не представлялось возможным, поскольку хозяйствующие субъекты, обращающиеся за выдачей разрешений на залог права аренды земельных участков, могут осуществлять свою предпринимательскую деятельность, действуя на различных товарных рынках. Кроме того, Управление считает, что судом безосновательно не дана оценка доводам о наличии у Мэрии обязанности утвердить административный регламент по муниципальной услуге по выдаче арендаторам земельных участков разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельного участка. Вместе с тем порядок управления и распоряжения земельными участками должен быть четко регламентирован, обеспечивать равный подход ко всем обратившимся; арендаторы должны иметь информацию о том, при наличии каких условий возможно получение разрешения, а в каких случаях им будет отказано, чтобы не планировать свою деятельность.

МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Стороны и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Учреждение и антимонопольный орган ходатайствовали о рассмотрении дела без участия представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 18.01.2013 в УФАС обратилось ЗАО "Железобетон" с заявлением о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля", выразившихся в незаконном отказе в выдаче разрешения на залог права аренды земельного участка.

В ходе рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела N 06-03/05-13 комиссией Управления было установлено, что 25.05.2009 на основании постановления мэра города Ярославля от 21.08.2007 N 2802 Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля в лице МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" от имени города Ярославля заключило с ЗАО "Железобетон" договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора. Предмет договора - земельный участок с кадастровым номером 76:23:011001:650, расположенный по улице Промышленной, 2в, в Дзержинском районе города Ярославля. Вид функционального использования земельного участка арендатором: для эксплуатации нежилых помещений. Договор аренды заключен на неопределенный срок.

26.12.2012 ЗАО "Железобетон" обратилось в МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" за получением согласия на залог права аренды земельного участка, на котором находится производственный цех предприятия. Залог права аренды земельного участка был необходим Обществу в связи с передачей в залог производственного корпуса, принадлежащего ЗАО "Железобетон". Залог недвижимого имущества оформляется под кредит, который планирует получить ЗАО "Железобетон" в банке. Получение кредита Обществу было необходимо для производственной деятельности, уплаты налогов, внесения арендных платежей и иных действий, связанных с предпринимательской деятельностью.

По результатам рассмотрения данного обращения МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" в своем письме от 28.12.2012 N 370 отказало ЗАО "Железобетон" в залоге права аренды, сославшись на наличие у последнего задолженности по договору аренды земельного участка, и указало на то, что получение такого разрешения возможно после погашения задолженности по пени по вышеуказанному договору аренды.

Арендатор был не согласен с размером пени, в связи с чем возникший спор по определению размера пени решается в суде.

Ранее ЗАО "Железобетон" уже обращалось за согласием на залог права аренды данного земельного участка, и Учреждение выдавало разрешение, несмотря на наличие задолженности по арендным платежам (разрешение на залог права аренды земельного участка от 12.07.2010 N 1630).

Антимонопольным органом было установлено и не оспаривалось заявителями, что в городе Ярославле сложилась практика, согласно которой хозяйствующие субъекты (арендаторы земельных участков) обращаются за выдачей разрешений на залог права аренды в МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля", которое, действуя от имени арендодателя, дает такое разрешение или отказывает в выдаче разрешения.

Проанализировав нормативные акты города Ярославля, комиссия УФАС пришла к выводу о том, что, во-первых, отказ в выдаче разрешения на залог права аренды арендуемого ЗАО "Железобетон" имущества (выданный без согласия арендодателя - Управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля - с превышением установленных Учреждению полномочий) не может рассматриваться как правовой механизм понуждения арендатора к уплате задолженности по пеням, размер которых, согласно представленным в дело документам, не согласован сторонами, является предметом гражданско-правового спора; во-вторых, МКУ "Агентство по аренде земельных участков мэрии города Ярославля" исходя из положений его Устава не вправе осуществлять полномочия по принятию решений о согласии либо отказе в даче согласия на залог права аренды, так как Учреждение не является арендодателем по договорам аренды земельных участков.

В связи с вышеизложенным в действиях МКУ "Агентство по аренде земельных участков мэрии города Ярославля" было усмотрено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в превышении установленных полномочий по принятию решений о даче согласия на залог права аренды земельных участков арендаторам земельных участков, отказов в даче согласия на залог права аренды земельных участков арендаторам земельных участков, что препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Комиссией антимонопольного органа также установлено, что какой-либо правовой акт, регулирующий порядок выдачи разрешения арендаторам на залог арендных прав на земельный участок и оформления такого разрешения, в городе Ярославле отсутствует. Критерии отказа также никаким правовым актом не установлены, что допускает возможность неравного, дифференцированного подхода к хозяйствующим субъектам, возможность добавления иных критериев отказа в выдаче разрешений на залог права аренды земельного участка. Арендаторы не имеют сведений о том, при наличии каких условий возможно получение разрешения, а в каких случаях им будет отказано, не могут планировать свою деятельность.

С учетом изложенных обстоятельств комиссия УФАС пришла к выводу, что Мэрия должна была предпринять меры по принятию муниципального правового акта, регулирующего порядок выдачи арендаторам земельных участков разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельного участка, в связи с чем установила в действиях (бездействии) Мэрии города Ярославля нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ, выразившееся в ненадлежащем исполнении полномочий органа местного самоуправления и обязанностей арендодателя по договорам аренды земельных участков по выдаче разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельных участков; в непринятии мер по принятию муниципального правового акта, регулирующего порядок выдачи арендаторам земельных участков разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельного участка.

21.05.2013 по итогам рассмотрения материалов дела N 06-03/05-13 ответчиком было принято решение (в полном объеме изготовлено 24.05.2013), в котором отражены установленные обстоятельства и сделанные выводы (л.д. 56-60).

21.05.2013 в адрес Мэрии выдано обязательное для исполнения предписание, согласно которому необходимо было принять меры к разработке и принятию муниципального акта, регулирующего порядок выдачи арендаторам земельных участков разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельного участка; принять меры организационно-правового характера, направленные на обеспечение надлежащего исполнения полномочий структурным подразделением мэрии - Управлением земельных ресурсов - по даче согласия на залог права аренды арендаторам земельных участков или отказов в выдаче такого согласия (л.д. 22-23).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Мэрия и Учреждение обратились в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции указал, что оспариваемое решение не содержит какого-либо обоснования влияния на конкуренцию рассматриваемых действий или бездействия Мэрии и МКУ "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля"; антимонопольным органом не определен рынок, конкуренция на котором могла бы пострадать в результате рассматриваемых действий; доказательства влияния рассматриваемых действий (бездействия) на конкуренцию отсутствуют. В этой связи суд счел неправомерными и нарушающими права заявителей выводы Управления о наличии признаков нарушения Мэрией и Учреждением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемое решение УФАС и вынесенное на его основании предписание - недействительными.

Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение отраслевого законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке в порядке, определенном приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, в данном случае не требовалось.

Вместе с тем, вменяя заявителям нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами), антимонопольный орган в решении должен исследовать и доказать, на каком товарном рынке осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты, которым оказывается необоснованное препятствование, в чем выразилось таковое препятствование, находятся ли хозяйствующие субъекты в состоянии соперничества (конкуренции), оказывается ли в результате такого деяния, квалифицированного в качестве препятствования, влияние на конкуренцию хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке.

Сама по себе конструкция вменяемого запрета предполагает исследование данных обстоятельств и отражение их в решении УФАС. Однако в оспариваемом решении антимонопольного органа соответствующие выводы и результаты оценки доказательств отсутствуют.

Из решения Управления не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние рассмотренных деяний заявителей на состояние конкуренции; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие; кроме того, антимонопольный орган не установил конкретный товарный рынок и его участников.

Ссылки в апелляционной жалобе на невозможность установить товарный рынок, на котором произошло нарушение антимонопольного законодательства, не опровергают данные выводы, поскольку необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на товарном рынке в определенных границах по вмененному нарушению является квалифицирующим признаком и в обязательном порядке подлежит доказыванию антимонопольным органом при квалификации нарушения по пункту 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд первой инстанции обоснованно указал в решении, что сложившийся в городе Ярославле порядок выдачи разрешений на залог права аренды земельных участков в равной мере распространяется на всех арендаторов, при этом все хозяйствующие субъекты, арендующие земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, или государственная собственность на которые не разграничена, находятся в равных условиях.

Каким образом превышение Учреждением установленных полномочий по принятию решений о даче согласия на залог права аренды земельных участков (отказа в даче согласия), а также ненадлежащее исполнение Мэрией обязанностей арендодателя по договорам аренды земельных участков по выдаче разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельных участков препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в решении УФАС не обосновано.

Вопреки доводам апелляционной жалобы невнесение в перечень муниципальных услуг услуги по выдаче арендаторам земельных участков разрешений на залог (отказа в залоге) права аренды земельного участка не свидетельствует о том, что она не является муниципальной услугой.

Возможное невыполнение заявителями требований действующего законодательства, в частности неутверждение Мэрией административного регламента по муниципальной услуге, само по себе одновременно не свидетельствует и о нарушении антимонопольного законодательства, тем более вмененного конкретного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ. Обстоятельства такого нарушения при любых условиях должны быть исследованы антимонопольным органом и отражены, а сделанные выводы доказаны в вынесенном по итогам такого исследования решении.

Утверждение в апелляционной жалобе, что порядок управления и распоряжения земельными участками должен быть четко регламентирован, обеспечивать равный подход ко всем обратившимся; арендаторы должны иметь информацию о том, при наличии каких условий возможно получение разрешения, а в каких случаях им будет отказано, судом не оспаривается. Вместе с тем данным утверждением при отсутствии исследования вышеперечисленных обстоятельств не подтверждается доказанность вмененного нарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда, которым признаны недействительными решение и вынесенное на его основании предписание ответчика, является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. В этой связи решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.01.2014 по делу N А82-9291/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева