Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2014 г. N 11АП-5434/14

г. Самара

16 мая 2014 г.

Дело N А65-26961/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 мая 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кувшинова В.Е., судей Семушкина В.С., Юдкина А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сафроновой О.А.,

с участием в судебном заседании:

представителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - Халиуллина Р.И. (доверенность от 31.03.2014 N 2439/ИК),

представителя муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" - Халиуллина Р.И. (доверенность от 26.11.2013 N 40-22-15899),

представитель муниципального унитарного предприятия "Центр подготовки исходной документации" - не явился, извещен надлежащим образом,

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 12 мая 2014 года в помещении суда апелляционную жалобу Исполнительного комитета муниципального образования города Казани

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 26 февраля 2014 года по делу N А65-26961/2013 (судья Мусин Ю.С.),

по заявлению Исполнительного комитета муниципального образования города Казани (ОГРН 1051622218559, ИНН 1655065554), г. Казань,

муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", г. Казань,

муниципального унитарного предприятия "Центр подготовки исходной документации", г. Казань,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), г. Казань

о признании недействительным решения и предписаний,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет муниципального образования города Казани (далее - исполком), Муниципальное казенное учреждение "Управления архитектуры и градостроительства города Казани" (далее - управление архитектуры) и Муниципальное унитарное предприятие "Центр подготовки исходной документации" (далее - заявители) обратились в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписаний от 04.09.2013 N 06-103/2013 (т. 1 л.д. 3-9).

Определением от 19.12.2013 дела N А65-26961/2013, N А65-26960/2013 и N А65-26962/2013 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением номера N А65-26961/2013 (т. 3 л.д. 14).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 26.02.2014 по делу N А65-26961/2013 в удовлетворении заявления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, отказано.

Суд отказал в удовлетворении заявления Муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани".

Суд заявление Муниципального унитарного предприятия "Центр подготовки исходной документации" удовлетворил частично.

Суд признал недействительным предписание Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 04.09.2013 N 3 по делу N 06-103/2013 в части запрета МУП "Центр подготовки исходной документации" оказывать услуги муниципальным органам по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка на основании соответствующего контракта на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд.

В оставшейся части в удовлетворении заявления Муниципального унитарного предприятия "Центр подготовки исходной документации" отказано (т. 3 л.д.30-39).

В апелляционной жалобе исполком просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт:

признав недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан по делу N 06-103/2013 (исх. от 09.09.2013 N ДМ-06/11161) о признании Исполнительного комитета г.Казани нарушившим законодательство Российской Федерации о защите конкуренции, а именно, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в вынесении ИКМО постановлений от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка", от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя ИКМО от 29.06.2006 N 1253", от 24.05.2012 N 3268 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче ГПЗУ", несоответствующих действующему законодательству, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;

признав недействительным предписание N 1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан по делу N 06-103/2013 (исх. от 09.09.2013 N ДМ-06/11162) о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем совершения действий, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства и обеспечения конкуренции, а именно, внести изменения в постановления Руководителя ИКМО от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка", от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя ИКМО от 29.06.2006 N 1253", в постановление ИКМО от 24.05.2012 N 3268 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче ГПЗУ", исключив из указанных постановлений положения, по которым запрашиваются документы, не предусмотренные законодательством;

признав недействительным предписание N 2 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан по делу N 06-103/2013 N1 (исх. от 09.09.2013 NДМ-06/11164) о прекращении нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, путем совершения действий, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства и обеспечения конкуренции, а именно, прекратить направлять физических и юридических лиц в МУП "ЦПИД" за подготовкой исходной документации в связи с тем, что требование исходных материалов при предоставлении муниципальной услуги "предоставление ГПЗУ" является незаконным;

признав недействительным предписание N 3 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан по делу N 06-103/2013 (исх. от 09.09.2013 N ДМ-06/11163) о прекращении нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, путем совершения действий, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства и обеспечения конкуренции, а именно, прекратить оказывать услуги физическим и юридическим лицам по подготовке исходных материалов для ГПЗУ (т. 3 л.д.44-51).

Антимонопольный орган апелляционную жалобу отклонил по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

Муниципальное казенное учреждение "Управления архитектуры и градостроительства города Казани" и муниципальное унитарное предприятие "Центр подготовки исходной документации" отзывы на апелляционную жалобу не представили.

На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителей центра подготовки исходной документации и антимонопольного органа, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель исполкома поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель Муниципального казенного учреждения "Управления архитектуры и градостроительства города Казани" поддержал апелляционную жалобу.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителей исполкома и муниципального казенного учреждения "Управления архитектуры и градостроительства города Казани", суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило обращение о нарушении антимонопольного законодательства при предоставлении муниципальной услуги Исполнительным комитетом муниципального образования города Казани по выдаче градостроительного плана земельного участка в связи с требованием Исходных материалов.

На основании вышеуказанных жалоб УФАС по РТ возбуждено дело N 06-103/2013 по факту нарушения антимонопольного законодательства заявителями.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено нарушение антимонопольного законодательства, в Татарстанское УФАС России поступило обращение (вх.162/ж) с указание на наличие противоречий между пунктом 2.1 постановления Руководителя Исполнительного комитета г.Казани от 29.06.06 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка" (с учетом изменений, внесенных в него постановлениями Руководителя Исполнительного комитета г.Казани от 30.06.200 N3268 и от 11.12.2008 N10109) и части 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), позднее поступили обращения (вх.412/ж) и (вх.703/ж) с указанием аналогичных сведений.

Из данных обращений следует, что согласно пункту 2.1. временного положения градостроительном плане земельного участка, выдаваемом на территории г. Казани, утвержденного Постановлением Руководителя Исполнительного комитета г.Казан от 29.06.06 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка" для подготовки градостроительного плана земельного участка в Управление архитектуры и градостроительства ИК МО г.Казани (далее - УАиГ) направляется заявление о выдаче градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ). К заявлению прилагаются Исходные материалы, выполненные в соответствии с пунктом 3 статьи 44 ГрК РФ.

Указанная норма Положения (пункт 2.1.), закрепляющая необходимость предоставления заявителем Исходных материалов, выполненных в соответствии с пунктом 3 статьи 44 ГрК РФ, противоречит действующему законодательству.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Отношения в сфере предоставления муниципальной услуги "предоставление градостроительного плана земельного участка" урегулированы ГрК РФ.

Часть 17 статьи 46 ГрК РФ устанавливает, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1-16 статьи 46 ГрК РФ не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Из содержания данной нормы следует, что подготовка и выдача ГПЗУ, осуществляется по заявлению заинтересованного лица, и является обязанностью уполномоченного органа, необусловленной необходимостью предоставления заявителем каких-либо Исходных материалов.

УАиГ рекомендует по вопросу подготовки Исходных материалов обращаться в МУП "Центр подготовки исходной документации", которое по итогам открытого городского конкурса было признано лучшим разработчиком Исходных материалов для ГПЗУ. Подготовка Исходных материалов в МУП "Центр подготовки исходной документации", является платной.

Таким образом, Исполнительный комитет г.Казани, создает препятствия в получении ГПЗУ, требуя предоставить Исходные материалы, подготовка которых является платной.

18.03.2013 в Исполнительный комитет г.Казани Татарстанским УФАС России направлен запрос о предоставлении информации.

В ответе на указанный запрос (N 2644/ИК от 01.04.2013), Исполнительный комитет г.Казани указал, что согласно статьям 7, 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставление государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями участвующими в предоставлении муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Решением Казанской городской Думы от 17.06.2011 N 19-6 "О перечне услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, и Порядке определения платы за оказание этих услуг" установлено, что подготовка исходных материалов для выдачи градостроительного плана земельного участка входят в Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг.

В своем ответе на запрос от 18.03.2013, Исполнительный комитет г.Казани указал, что не обладает полной информацией и необходимыми специалистами для заполнения установленной законом формы ГПЗУ. В связи с этим было принято решение о проведении конкурса на лучшего разработчика исходных материалов для ГПЗУ, проведенного на основании Постановления Руководителя Исполнительного комитета г.Казани от 24.11.2008 N 9675 "О проведении открытого конкурса на лучшего разработчика исходных материалов для градостроительного плана земельного участка". По итогам вышеназванного конкурса, победителем признано МУП "Центр подготовки исходной документации".

На основании приказа Татарстанского УФАС России от 17.05.2013 N 02/229-к было возбуждено дело 06-103/2013 в отношении Исполнительного комитета муниципального образования "город Казань" (420014, г.Казань, ул.Кремлевская, д.1) по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии постановление Руководителем Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка" и от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В ходе рассмотрения дела в действиях МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" и МУП "Центр подготовки исходной документации" были установлены признаки нарушения статьи 16 Федерального закона от 06.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в заключении соглашения на подготовку исходных материалов для градостроительного плана земельного участка.

МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" и МУП "Центр подготовки исходной документации" были представлены документы и письменные пояснения по существу рассматриваемого дела.

Согласно предоставленным МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" и МУП "Центр подготовки исходной документации" документам и письменным пояснениям, постановлениями Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка" и от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253", действующее законодательство, в том числе, часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не нарушается.

В соответствии со статьей 44 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка указывается определенная информация, основанная на определенных документах, часть из которых, может быть собрана органами местного самоуправления самостоятельно, а часть из которых, заявитель может представить только сам.

Возможность установления требования таких документов подтверждается решением Президиума Совета муниципальных образований Республики Татарстан от 22.03.2013 N ПР-51-1 "О типовых административных регламентах предоставления муниципальных услуг и развитии системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Республике Татарстан". В соответствии с данным решением разработан типовой регламент разработки и выдачи градостроительных планов земельных участков, в котором установлена обязанность, обращающегося за данной муниципальной услугой лица, представить необходимые для разработки градостроительного плана документы.

Исходные материалы разрабатываются МУП "Центр подготовки исходной документации" на основании итогов открытого городского конкурса на лучшего разработчика исходных материалов для градостроительного плана земельного участка и договора с МУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" от 02.02.2009.

На основании тарифов, разработанных во временной методике, утвержденной начальником МУ "Управление архитектуры и градостроительств Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", определяется стоимость разработки исходных материалов дл подготовки ГПЗУ.

Заявок от иных организаций в адрес МУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" с момента проведения конкурса в 2008 году по настоящее время не поступало, в связи с чем, необходимость в проведении нового конкурса не возникала.

В связи с вышеизложенным, МУП "Центр подготовки исходной документации" продолжает оказывать физическим и юридическим лицам услуги по разработке исходных материалов для градостроительного плана земельной участка.

В соответствии со статьей 43 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 N 3-5 Руководитель Исполнительного комитета города Казани на основании и во исполнение соответствующих законов, издает правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением переданных государственных полномочий, издает правовые акты - постановления и распоряжения - по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции Исполнительного комитета, а также правовые акты по вопросам организации работы Исполнительного комитета.

Постановлениями Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка" и от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253", утверждено Временное положение о градостроительном плане земельного участка выдаваемом на территории города Казани.

Согласно пункту 2.1. Временного положения физические и юридические лица для получения градостроительного плана земельного участка обращаются с заявлением в Управление архитектуры и градостроительства ИК МО г.Казани, предоставив исходные материалы, выполненные в соответствии с пунктом 3 статьи 44 ГрК РФ.

Муниципальные услуги предоставляются на основании административного регламента - нормативно правового акта, устанавливающего порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Постановлением Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 24.05.2012 N 3268 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка.

Согласно пункту 1.3. административного регламента муниципальная услуга предоставляется Исполнительным комитетом муниципального образования г.Казани.

В соответствии с пунктом 2.10. административного регламента муниципальная услуга предоставляется на безвозмездной основе.

Пунктом 2.5 административного регламента, установлен исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению заявителем для получения градостроительного плана земельного участка. В соответствии с данным перечнем заявителю необходимо представить:

A. заявление о подготовке градостроительного плана земельного участка;

Б. для физических лиц - документ, удостоверяющий личность заявителя;

B. Для юридических лиц - устав организации;

Г. топографическую съемку (съемку текущих изменений) на бумажном и электронном носителях (с указанием красных линий, границ земельного участка);

Д. технический паспорт (при наличии объектов недвижимости на земельном участке);

Е. исходные материалы, необходимые для заполнения формы градостроительного плана земельного участка, выполненные в соответствии с пунктом 3 статьи 44 ГрК РФ;

Ж. документы, подтверждающие полномочия заявителя в случаях, когда обращается не правообладатель земельного участка (доверенность);

3. копию свидетельства о государственной регистрации права на земельный участок либо договор аренды земельного участка.

Постановлением Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 17.04.2006 N 661 в целях удовлетворения потребностей населения и оказания услуг в области топографии, геодезии, инженерных коммуникаций, решения иных вопросов в сфере градостроительной деятельности создано МУП "Центр подготовки исходной документации".

В соответствии с Уставом МУП "Центр подготовки исходной документации", предприятие осуществляет деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в сфере картографии, топографии, геодезии, проектирования, архитектуры и градостроительства, социально-экономического развития города и получения прибыли.

МУП "Центр подготовки исходной документации" занимает помещения по адресу г.Казань, ул.Груздева, д.5 на праве хозяйственного ведения по договору от 06.10.2009 N 2/15, заключенному с МКУ "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета города Казани".

На основании Постановления Руководителя Исполнительного комитет; муниципального образования г.Казани от 24.11.2008 N 9675 объявлен открытый городской конкурс на лучшего разработчика исходных материалов и градостроительного плана земельного участка.

По итогам проведенного конкурса, МУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования город; Казани" заключило с МУП "Центр подготовки исходной документации", как с лицом, представившим на конкурс единственную работу, договор на разработку исходных; материалов для градостроительного плана земельного участка от 02.02.2009.

Срок действия договора на разработку исходных материалов для градостроительного плана земельного участка от 02.02.2009 установлен до 01.02.2010.

Таким образом, с 01.02.2010 и по настоящее время договор являете недействующим, однако МУП "Центр подготовки исходной документации" продолжает оказывать услуги МКУ "Управление архитектуры и градостроительств Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", незаконно.

Временной методикой от 02.02.2009, утвержденной начальником МУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", определяется стоимость разработки исходных материалов для подготовки ГПЗУ.

Так, МУП "Центр подготовки исходной документации" осуществляет свою деятельность на основании следующих тарифов:

1. Прием заявки, проверка наличия документов - 194,79 руб.;

2. Консультативные услуги - 123,96 руб.;

3. Текстовая часть исходных материалов -53,12 руб.;

4. Инвентаризация земель - 1 землепользование - 504.02 руб., 1 квартал -3731, 52 руб.;

5. Составление сборного плана 1 лист - A3 - 845,62 руб., А2 - 1702,70 руб., А1 -3409,46 руб., АО - 6824,65 руб.

В качестве примера во Временной методике приведена смета разработки исходных материалов для участка АЗС, выполненная для ООО "Артель ненапрасный труд" от 17.11.2008. В соответствии с данной сметой сумма разработки исходных материалов составила 12189,56 руб.

Таким образом, МУП "Центр подготовки исходной документации" осуществляет деятельность, связанную с получением прибыли от физических и юридических лиц на основании тарифов, разработанных 02.02.2009, МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани".

Количество договоров, заключенных на подготовку исходных материалов для подготовки ГПЗУ в период с 01.01.2010 по 1 квартал 2013 составляет:

- с юридическими лицами - 849 договора;

- с физическими лицами - 717 договоров.

При этом количество ГПЗУ, выданных МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", в период с 01.01.2010 по 1 квартал 2013 года составило:

- юридическим лицам - 992 ГПЗУ;

- физическим лицам - 590 ГПЗУ.

При том, большинство исходных материалов подготовлено МУП "Центр подготовки исходной документации".

МУП "Центр подготовки исходной документации" занимает помещения по адресу: г.Казань, ул.Груздева, д.5 на праве хозяйственного ведения по договору от 06.10.2009 N 2/15, заключенному с МКУ "Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета города Казани", при этом МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" также располагается в помещении по адресу: г.Казань, ул.Груздева, д.5.

МУП "Центр подготовки исходной документации" и МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" осуществляют свою деятельность в одном помещении.

Данное обстоятельство создает МУП "Центр подготовки исходной документации" преимущества перед иными организациями, которые осуществляют деятельность в сфере картографии, топографии, геодезии, проектирования, архитектуры и градостроительства, т.к. у МУП "Центр подготовки исходной документации" имеется возможность оказания услуг и доведения информации о своей деятельности до потребителя непосредственно на территории МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" без проведения конкурсных процедур.

Кроме разработки исходных материалов для градостроительного плана земельного участка МУП "Центр подготовки исходной документации" занимается иной хозяйственной деятельностью приносящей доход.

В частности, МУП "Центр подготовки исходной документации" оказывает услуги по топографической съемке земельных участков.

Рынок картографии, топографии, геодезии, проектирования, архитектуры и градостроительства на территории города Казани является конкурентным - на нем осуществляют деятельность, как местные хозяйствующие субъекты, так и хозяйствующие субъекты из других регионов Российской Федерации, в частности: экспертный центр "Индекс", "ГеоПрофиль", "Кадастровый инженер", "Промтерра", "Маркус", "ГеоПроект", "ВекторСтрой", "Азимут" и т.д.

Для разработки исходных материалов для градостроительного плана земельного участка наличие топографической съемки земельных участков является обязательным.

Из представленных МУП "Центр подготовки исходной документации" документов, следует, что из 717 разработанных исходных материалов для физических лиц изготовлено 280 топографических съемок земельных участков; из 849 разработанных исходных материалов для юридических лиц изготовлено 227 топографических съемок земельных участков.

Следовательно, МУП "Центр подготовки исходной документации" находится в преимущественном положении перед иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере картографии, топографии, геодезии, проектирования, архитектуры и градостроительства.

Срок действия договора на разработку исходных материалов для градостроительного плана земельного участка от 02.02.2009, заключенный с МУП "Центр подготовки исходной документации", на основании итогов открытого городского конкурса на лучшего разработчика исходных материалов для градостроительного плана земельного участка прекратил действие 01.02.2010.

По результатам рассмотрения дела 04.09.2013 антимонопольным органом принято решение, которым заявители признаны нарушившими антимонопольное законодательство, а именно:

- Исполнительный комитет муниципального образования города Казани, признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в вынесении Постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253 "О градостроительном плане земельного участка", Постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253", Постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 24.05.2012 N 3268 об утверждении "Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка", несоответствующим действующему законодательству, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" и МУП "Центр подготовки исходной документации" признаны нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в осуществлении согласованных действий при предоставлении градостроительного плана земельного участка, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании указанного решения Исполнительному комитету муниципального образования города Казани выдано предписание от 04.09.2013 N 1 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно:

- внести изменения в Постановление Руководителя Исполнительной комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253 "С градостроительном плане земельного участка", Постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 11.12.2008 N 10109 "О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 N 1253; Постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 24.05.2012 N 3268 об утверждении "Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка";

- направить в Татарстанское УФАС России заверенные надлежащим образом документы, подтверждающие внесение изменений.

МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" выдано предписание от 04.09.2013 N 2 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, именно:

- в связи с тем, что требование исходных материалов при предоставлении муниципальной услуги "предоставление градостроительного плана земельного участка" является незаконным, прекратить направлять физических и юридически лиц в МУП "Центр подготовки исходной документации" за подготовкой исходной документации.

МУП "Центр подготовки исходной документации" выдано предписание от 04.09.2013 N 3 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно:

- прекратить оказывать услуги физическим и юридическим лицам по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка.

Не согласившись с решением антимонопольного органа и выданными на его основании предписаниями, заявители обратились в арбитражный суд.

Заявления мотивировано тем, что антимонопольный орган не доказал, что акты и действия заявителей приводят или могут привести к ограничению конкуренции, полагают, что в силу положений статьи 9 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальные органы уполномочены утверждать перечни услуг, которые необходимы для предоставления муниципальных услуг, в связи с чем утверждение конкретного перечня услуг, которые оказываются хозяйственными субъектами на платной основе, не противоречит положениям градостроительного законодательства и не нарушает положения антимонопольного законодательства. Кроме этого, представители заявителей указали, что оспариваемым предписанием N 3 антимонопольный орган фактически лишил МУП "Центр подготовки исходной документации" возможности участвовать при размещении муниципального заказа на подготовку исходной документации, поскольку МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" является юридическим лицом.

Представитель ответчика требования не признал, считает, что положения предписания N 3 необходимо рассматривать в совокупности с решением антимонопольного органа. Указанное предписание исполнимо.

Антимонопольный орган вменяет заявителю 1 нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в связи с разработкой и принятием нормативных правовых актов, касающихся порядка предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, в которых установлены не предусмотренные федеральным законодательством требования по предоставлению заявителями дополнительных документов для получения ГПЗУ.

Заявителю 2 и Заявителю 3 вменено нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в осуществлении согласованных действий при предоставлении градостроительного плана земельного участка.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования частично, правильно применил нормы материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу положений статьи 16 Закона о защите конкуренции, которым запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам и хозяйствующим субъектам.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено нарушение заявителями положений части 17 статьи 46 ГрК РФ, согласно которым в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, то орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. При этом предусмотрено, что орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Требование дополнительных документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушает положения части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которой органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Действия органов местного самоуправления, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Статья 15 Закона о защите конкуренции представляет собой формальный состав правонарушения, последствия совершения которого не требуют обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Действия и акты, следствием которых выдача градостроительного плана земельного участка обусловлена предоставлением исходной документации, изготавливаемой определенным органом местного самоуправления хозяйствующим субъектом за определенную плату является необоснованным препятствием со стороны органов местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, то есть нарушением антимонопольного законодательства, определенным пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В данном случае заявителем 1 приняты нормативные акты, то есть акты, распространяющие свое действие на неопределенный круг лиц. Следовательно, указанные акты, регулирующие порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, затрагивают интересы неограниченного круга лиц, в том числе и индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц. Поэтому они по определению способны препятствовать предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив не предусмотренные законом и иными нормативными актами требования для получения муниципальной услуги по предоставлению градостроительного плана земельного участка заявитель 1 создал для неограниченного круга лиц необоснованные препятствия по реализации своего права на занятие законной экономической деятельностью, а оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа изданы им в соответствии с возложенными полномочиями и направлены на устранение указанных препятствий.

С учетом изложенного вывод антимонопольного органа о нарушении заявителем 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" является обоснованным.

В силу статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Самостоятельные действия хозяйствующего субъекта не подразумевают предоставления ему органом власти конкурентного преимущества перед иными хозяйствующими субъектами, посредством наделения его имуществом и утверждением тарифов на оказание услуг, предоставляя ему преимущественное местоположение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на том же рынке услуг.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов дела, несмотря на наличие конкурентного рынка услуг, заявителем 2 и заявителем 3 было заключено ограничивающее конкуренцию соглашение (договор на разработку исходных; материалов для градостроительного плана земельного участка от 02.02.2009), которое фактически исполнялось сторонами и после истечения срока его действия. Указанным соглашением и согласованными действиями по направлению лиц, обратившихся за получением ГЗПУ к Заявителю 3 для получения на платной основе исходной документации, Заявитель 3 поставлен в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в указанной сфере.

Довод заявителей, что фактически рынок подготовки исходной документации не сформировался, специализированной организацией в этой области является только заявитель 3, опровергается материалами дела, результатами исследования рынка услуг, проведенным антимонопольным органом и изложенными в оспариваемом решении.

Убедительных доводов и доказательств, подтверждающих обратное, суду не представлено.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что антимонопольный правомерно признал заявителей нарушившими антимонопольное законодательство и правильно квалифицировал выявленные нарушения каждого, в связи с чем оснований для признания недействительным оспариваемого решения не имеется.

В соответствии со статьями 23, 50 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения антимонопольный орган выдает предписание, направленное на обеспечение конкуренции.

В части предписаний N 1 и N 2, выданных соответственно заявителю 1 и заявителю 2 суд отмечает, что указанные предписания выданы уполномоченным органом, на основании законного и обоснованного решения антимонопольного органа, законны и исполнимы.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оснований для признания указанных предписаний недействительными не имеется.

В части предписания N 3, выданного заявителю 3, суд первой инстанции установил следующее.

Указанным предписанием заявителю 3 предписано прекратить оказывать юридическим и физическим лицам услуги по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка. При этом не решение антимонопольного органа, ни оспариваемое предписание не содержит каких либо оговорок, относительно возможности заключения заявителем 3 муниципального контракта по результатам публичных процедур по размещению заказов для выполнения работ (оказания услуг) по подготовке исходной документации для муниципальных нужд.

В этой части суд правомерно согласился с доводами представителя заявителей, который полагает, что в рамках исполнения решения антимонопольного органа органы местного самоуправления должны самостоятельно изготавливать исходные материалы для градостроительного плана земельного участка, в связи с чем, МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИК г. Казани" будет размещен заказ на выполнение указанных работ для муниципальных нужд. Поскольку МКУ "Управление архитектуры и градостроительства ИК г. Казани" в гражданском обороте выступает в качестве юридического лица, оспариваемое предписание в этой части будет необоснованно ограничивать свободу хозяйственной деятельности заявителя 3.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод антимонопольного органа, что оспариваемое предписание необходимо читать в контексте решения антимонопольного органа, в котором разъяснены его положения.

Законность предписания государственного органа, прежде всего, предполагает его правовую определенность, недвусмысленность и исполнимость.

В силу положений статьи 23, 50 Закона о защите конкуренции предписание антимонопольного органа должно быть направлено на восстановление конкуренции.

Из текста оспариваемого предписания N 3 следует, что заявителю 3 предписано прекратить оказывать юридическим и физическим лицам услуги по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка. Каких либо оговорок указанное предписание не содержит. Какие-либо разъяснения в этой части отсутствуют и в оспариваемом решении антимонопольного органа.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о признании недействительным предписания от 04.09.2013 N 3 в части запрета МУП "Центр подготовки исходной документации" оказывать услуги муниципальным органам по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка на основании соответствующего контракта на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд и удовлетворяет заявленные требования заявителя 3 в этой части.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования частично.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина исполкомом в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 26 февраля 2014 года по делу N А65-26961/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е. Кувшинов

Судьи

В.С. Семушкин А.А. Юдкин