Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 мая 2014 г. N 15АП-3734/14

город Ростов-на-Дону

13 мая 2014 г.

дело N А53-26004/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 мая 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Смотрова Н.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии:

от заявителя - представители Брылева А.В. по доверенности N 21 от 11.01.2012,паспорт; Богданов В.И. по доверенности от N 5 от 30.01.2014, паспорт;

от заинтересованного лица: представитель Скороход А.Ф.по доверенности N 211 от 16.12.2013, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2014 по делу N А53-26004/2013, принятое судьёй Грязевой В.В., по заявлению администрации Каменского района Ростовской области к заинтересованным лицам: Каменск-Шахтинскому межрайонному отделу автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Южному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; государственному инспектору Каменск-Шахтинского межрайонного отдела автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Ветрову А.И., о признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация Каменского района Ростовской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Каменск-Шахтинскому межрайонному отделу автотранспортного надзора и контроля международных автомобильных перевозок Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Каменск-Шахтинский МРОАН и КМАП), к Южному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Южное управление Госавтонадзора), к государственному инспектору Каменск-Шахтинского МРОАН и КМАП Ветрову Александру Ивановичу (далее - Ветров А.И.) о признании недействительным предписания N 208д от 28.10.2013 и о признании незаконными действий государственного инспектора Ветрова А.И.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2014 в связи с отказом от части требований производство по делу в части заявления о признании незаконными действий государственного инспектора прекращено. Оспариваемое предписание признано недействительным. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предписание не содержит ссылки на конкретные нормы закона, которые нарушены субъектом, а также конкретные действия, которые необходимо выполнить для устранения выявленных нарушений. Таким образом, суд установил, что оспариваемое предписание не отвечает признакам конкретности и исполнимости.

Не согласившись с принятым судебным актом, Южное управление Госавтодорнадзора обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение в части признания недействительным предписания, сославшись на то, что вид и характер нарушений указаны в акте проверки.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель не согласился с доводами жалобы, указав на то, что первый пункт предписания не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку на территории Каменского района условия для предоставления транспортных услуг населению создает муниципальное унитарное предприятие "Глубокинское пассажирское автотранспортное предприятие", что подтверждается договорами и паспортами внутриобластных маршрутов. В отношении второго пункта предписания указывает, что профилактические мероприятия по соблюдению ПДД проводятся регулярно отделом образования администрации Каменского района от 28.08.2013 N 352. В пункте 3 предписания указано на решение администрацией спорного вопроса. По пункту 4 - в Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствует прямое или косвенное указание на получение технических паспортов на дороги. Все пункты акта проверки, в котором зафиксированы выявленные нарушения, администрация считает незаконными, поскольку дороги были переданы в оперативное управление отделу капитального строительства администрации Каменского района.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Южного управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель заявителя с доводами апелляционной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя начальника управления - заместителя главного государственного инспектора Госавтодорнадзора Саенко С.А. от 16.09.2013 N 1952 проведена внеплановая выездная проверка администрации Каменского района (далее - администрация), по результатам которой составлен акт проверки от 28.10.2013 N 208д.

В акте проверки отражено, что администрацией Каменского района не выполнено предписание, выданное Южным УГАДН от 27.05.2013 N ЮОд, из 88 нарушений не устранено 23 нарушения или 26.1 % от общего количества выявленных нарушений, что является нарушением требований ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

По итогам проверки выдано предписание от 28.10.2013 N 208д, в котором указано на необходимость устранить выявленные нарушения, отраженные в акте проверки по основным направлениям деятельности. Срок исполнения установлен и отражен в предписании. Основные направления деятельности указаны в предписании, а вид и характер нарушений со ссылкой на нарушенные нормативно-правовые акты и технические акты Российской Федерации в акте проверки.

В целях устранения нарушений законодательства администрации предписывалось осуществить следующие мероприятия.

По пункту 1 предписания к акту проверки от 28.12.2013 г. N 208д.

1.Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями и населенными пунктами в границах муниципального образования "Каменский район" в соответствии с п. 6 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ.

В соответствии с п. 6 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Порядок создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения разрабатывается администрацией муниципального района в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ, Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 306 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом", Правилами перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 112 от 14.02.2009 г., Уставом муниципального образования.

К полномочиям администрации района в сфере создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения относятся:

- разработка и утверждение районной маршрутной сети;

-организация обустройства и содержание муниципальной маршрутной сети и муниципальных остановочных пунктов;

-обеспечение контроля за соблюдением перевозчиками договорных обязательств и соблюдения Правил перевозки пассажиров;

-финансирование выполнения муниципального заказа в пределах денежных средств, предусмотренных в бюджете района на очередной финансовый год и др.

Согласно акту проверки от 28.10.2013 N 208д (Приложение к п. 7) автобусные остановки и места посадки и высадки детей не соответствуют установленным требованиям.

В соответствии с пунктом 4.1 постановления Правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 306 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом" контроль за осуществлением пассажирских перевозок осуществляется организатором пассажирских перевозок в пределах своих полномочий. Организатор пассажирских перевозок для осуществления контроля вправе привлекать в установленном законом порядке представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также других заинтересованных органов по согласованию с их руководителями в пределах их полномочий.

Как следует из материалов дела, на момент проверки администрацией Каменского района не были представлены подтверждающие документы осуществления контроля за работой перевозчика на автобусных маршрутах (объяснительная записка). Таким образом, административным органом установлено, что администрацией Каменского района не исполнены полномочия в части организации обустройства и содержания муниципальной маршрутной сети и муниципальных остановочных пунктов и обеспечение контроля за соблюдением перевозчиками договорных обязательств и соблюдения Правил перевозки пассажиров.

Согласно пункту 2 предписания к акту проверки от 28.12.2013 г. N 208д администрации необходимо организовать регулярные перевозки школьников в соответствии с требованиями Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

В соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги.

Проверкой установлено, что на маршрутах перевозки школьников не устранены нарушения (объяснительная записка, акт проверки от 28.10.2013 г. N 208д (Приложение к п. 7).

В отношении пунктов 3, 4 предписания к акту проверки от 28.12.2013 г. N 208д суд апелляционной инстанции установил следующее.

3. Организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Каменского района и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), в соответствии с требованиями п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ; Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" и Федерального закона от 21.04.2011 N 69-ФЗ "О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

4. Осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования "Каменский район", а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог в соответствии с законодательством Российской Федерации. Требования п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ и Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации".

Исследовав содержание указанных пунктов, суд апелляционной инстанции установил, что ссылка на ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ в предписании является ошибочной. Однако данное обстоятельство не повлекло за собой незаконность указанного пункта по своему содержанию.

Так, в соответствии с п. 5. ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10 2003 г. N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п.6 ст. 3 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" дорожная деятельность -деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Согласно п. 12 ст. 3 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Документация по техническому учету предусматривает наличие технического паспорта, в соответствии с ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования", наличие Проектов организации дорожного движения на дороги согласно требованиям "Порядка разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах" Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России от 02 августа 2006 г. N 13/6-3853 и Федерального дорожного агентства от 7 августа 2006 г. N 01-29/5313.

Однако проверкой установлено, что технические паспорта на 3 автодороги из 20, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования "Каменский район", а именно: на автодорогу х. Светлый - х. Плешаков, дорога от трассы до промзоны, подъездная асфальтовая дорога к комбинату, отсутствуют.

Также в ходе проверки администрацией не представлены проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги, находящиеся в собственности муниципального образования "Каменский район" (объяснительная записка).

Аварийно-опасным участком является мост через р. Калитвенец на автодороге ст. Калитвенская - х. Муравлев находящейся в собственности муниципального образования "Каменский район". В объяснительной записке, представленной администрацией Каменского района, указано, что исполнение проектно-сметной документации на капитальный ремонт указанной автодороги запланировано на 2014 г. Раннее выданное предписание не исполнено.

В соответствии с п. 1. ст. 13 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе, осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

В ходе обследования районных дорог, по которым осуществляются общепассажирские и школьные перевозки были выявлены в основном следующие нарушения:

-отсутствуют или не соответствуют нормативным требованиям остановочные павильоны;

-площадки для посадки и высадки пассажиров, разворотные площадки для автобусов не соответствуют требованиям ст. 19 Федерального закона от 8.11.2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", ст.10.8. СНиП 2.05.02-8;

- отсутствует расписание движения пассажирского транспорта. Нарушена ст. 19 Федерального закона от 8.11.2007гN 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта".

В ходе проверки также установлено, что уровень содержания и качество обслуживания дорог не соответствует требованиям государственных стандартов и действующих нормативно-технических актов. Нарушения требований ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" отражены в приложении п. 7 акта проверки от 28.10.3013 г N 208д.

На основании представленной объяснительной записки администрации Каменского района и результатов проверки контроля исполнения предписания Южного УГАДН от 27.05.2013 учетный N 395 (акт проверки N 208д от 28.10.2013 г.) судом установлено, что администрацией Каменского района не устранено 23 нарушения.

Согласно положениям главы 24 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного правового акта может быть удовлетворено только лишь в случае одновременного наличия двух условий: не соответствия оспариваемого акта закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Однако, в данном случае, оспариваемое предписание соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя. Выявленные нарушения подтверждаются материалами дела, их устранение действующими правовыми нормами возложено на администрацию Каменского района как орган местного самоуправления. Доводы апелляционной жалобы не соответствуют обстоятельствам дела и действующим правовым нормам.

Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу, что предписание Южного УГАДН от 28.10.2013 N 208д является недействительным.

Частью 3 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В этой связи обжалуемое решение в части признания недействительным предписания Южного УГАДН от 28.10.2013 N 208д подлежит отмене, в удовлетворении заявленных требований в указанной части надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 23.01.2014 по делу N А53-26004/2013 отменить, в удовлетворении заявленных требований - отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева