Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2014 г. N 17АП-3652/14

г. Пермь

18 мая 2014 г.

Дело N А50-17554/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 мая 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Грибиниченко О.Г., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя (общество с ограниченной ответственностью "Элекстер") (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635): Григорьева Л.Ю., генеральный директор, Зайцев В.В., представитель по доверенности от 24.04.2014, Стародубцев Т.В., представитель по доверенности от 09.09.2013, предъявлены паспорта;

от заинтересованного лица (Администрация города Перми) (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635): Рыжук Д.Н., представитель по доверенности от 18.12.2013, предъявлено удостоверение;

от третьих лиц (1. ООО "Финнпак-Упаковка", 2. Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю, 3. Прокурор города Перми): 1. Зайцев В.В., представитель по доверенности от 10.09.2013, Стародубцев Т.В., представитель по доверенности от 06.11.2013, предъявлены паспорта; 2. Меркушева Е.М., представитель по доверенности от 14.08.2013, предъявлено удостоверение; 3. не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя общества с ограниченной ответственностью "Элекстер"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 27 января 2014 года

по делу N А50-17554/2013,

принятое судьей Трефиловой Е.М.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Элекстер"

к Администрации города Перми

с участием третьих лиц: ООО "Финнпак-Упаковка", Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю, Прокурор города Перми

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Элекстер" (далее - ООО "Элекстер", общество) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Перми от 20.06.2013 N 505 "О признании утратившим силу постановления администрации города Перми от 07.05.2008 N 363 "Об утверждении проекта границ санитарно-защитной зоны ООО "Элекстер".

Определениями суда от 16.09.2013, 28.10.2013 в соответствии со ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены ООО "Финнпак-Упаковка", Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю (далее - Управление Роспотребнадзора) и прокурор города Перми (л.д. 87).

Решением арбитражного суда от 27.01.2014 (резолютивная часть решения объявлена 20.01.2014) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обжаловал решение суда в апелляционном порядке, в жалобе просит решение суда отменить как вынесенное с нарушением норм материального права, при несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Приведенные в апелляционной жалобе, письменных объяснениях, представленных в судебное заседание, доводы сводятся к следующему.

Податель жалобы полагает, что решение суда по настоящему делу противоречит п. 4 ст. 56 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку орган местного самоуправления постановлением N 363 от 07.05.2008 бессрочно установил СЗЗ; оспариваемое постановление не содержит правового обоснования для его принятия; в предмет доказывания, по мнению апеллянта, не входит вопрос о законности постановления N363 от 07.05.2008.

Оспаривая выводы суда о нарушении законодательства при утверждении в 2008 году границ СЗЗ заявитель указывает, что на дату принятия постановления N 363 органы Роспотребнадзора не были наделены полномочиями по утверждению границ СЗЗ (вновь). Двухэтапность разработки проекта СЗЗ на основании п. 2.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 в 2008 году не исключала возможности установления границ СЗЗ на основании проекта расчетных размеров СЗЗ, с последующим подтверждением расчетной СЗЗ по результатам натурных исследований, которые были проведены заявителем в 2010 году.

В жалобе приведены доводы о нарушении прав и законных интересов заявителя оспариваемым постановлением, поскольку на общество, как собственника производственного комплекса, возложены обязанности по соблюдению санитарных правил, связанных с владением и распоряжением промышленным оборудованием.

Третьим лицом Управлением Роспотребнадзора представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором изложены возражения на доводы жалобы, решение суда оценивается как законное и обоснованное.

Иными участвующими в деле лицами отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

В заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя настаивали на доводах апелляционной жалобы, представители третьего лица ООО "Финнпак-Упаковка" поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители администрации города Перми и Управления Роспотребнадзора возражали против доводов жалобы, просили решение суда оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать.

Представители прокуратуры города Перми участие в судебном заседании не принимали.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Как следует из материалов дела, ООО "Элекстер" принадлежит на праве собственности земельный участок и производственный комплекс - цех упаковки, расположенный по адресу: г. Пермь, ул. Докучаева, 50А.

Постановлением администрации города Перми от 07.05.2008 N 363 "Об утверждении проекта границ санитарно-защитной зоны ООО "Элекстер" утвержден проект границ санитарно-защитной зоны ООО "Элекстер", общей площадью 76 007,66 кв.м. (л.д.12).

По факту нарушения законодательства прокуратурой города Перми главе администрации года Перми внесено представление от 08.04.2013 N 2/32-10-13 об устранении нарушений градостроительного и санитарного законодательства с требованием прекратить выдачу разрешений на строительство жилых домов в границах санитарно-защитной зоны ООО "Элекстер" и рассмотреть вопрос о пресечении строительства в санитарно-защитной зоне (л.д.57-59).

На основании представления прокуратуры города Перми от 08.04.2013 N 2/32-10-13 об устранении нарушений градостроительного и санитарного законодательства администрацией города Перми проведена проверка законности постановления N 363 и установлено, что данное постановление было принято с нарушением требований санитарного законодательства.

В рамках проверки администрацией города Перми направлен в Управление Роспотребнадзора запрос от 14.05.2013 N СЭД-22-01-27-21 о разъяснении законности постановления от 07.05.2008 N 363.

В ответе на запрос от 30.05.2013 N 10/6977 Управление Роспотребнадзора выразило позицию об установлении администрацией города Перми СЗЗ ООО "Элекстер" с нарушением санитарно-эпидемиологических требований, дополнительно указав, что каких-либо действий при приведению организации санитарно-защитной зоны производства в соответствие с действующим законодательством предприняты не были (л.д. 39-41).

20.06.2013 администрацией города Перми принято постановление N 505 "О признании утратившим силу постановления администрации города Перми от 07.05.2008 N 363 "Об утверждении проекта границ санитарно-защитной зоны ООО "Элекстер" (л.д.13).

Не согласившись с постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд за защитой нарушенных прав с требованиями о признании постановления недействительным.

Отказывая в удовлетворении требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из недоказанности совокупности оснований, необходимых для признания ненормативного акта недействительным.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав представленные в материалы дела доказательства, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Исходя из положения ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно позиции, изложенной в абз. 2 п. 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 48 названного Федерального закона, муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, принимаемые ими решения не могут быть произвольными. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, быть обоснованным и мотивированным, и не нарушать прав и законных интересов граждан и организаций.

Таким образом, администрации города Перми, принявшей оспариваемое постановление об отмене ранее принятого постановления от 07.05.2008 N 363 должна доказать несоответствие отмененного постановления требованиям санитарного законодательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.199 N 52 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

На основании ст. 39 Федерального закона N 52 действующие на территории Российской Федерации федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, являются обязательными для соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами (ч.1,3). Нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые органами местного самоуправления не должны противоречить санитарным правилам (ч.4).

Порядок размещения, проектирования и установления СЗЗ установлен СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", новая редакция которых введена в действие с 01.03.2008 постановлением Главного государственного санитарного врача от 25.09.2007 N 74.

Требования СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Согласно п. 2.2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в редакции, действующей на дату принятия постановления N 363) СЗЗ промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Таким образом, СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено два этапа при установлении размеров СЗЗ: на первом этапе СЗЗ устанавливаются на основании расчетов рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере и расчетов воздействия физических факторов; на втором этапе расчетные размеры СЗЗ подтверждаются годовыми натурными исследованиями химических и физических факторов воздействия, после чего разрабатывается проект окончательной (установленной) СЗЗ.

Согласно п. 4.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в редакции, действующей на дату принятия постановления N 363) установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

Результаты натурных обследований, проведенных после утверждения расчетных, подтверждают соблюдение гигиенических нормативов при определении СЗЗ.

17.01.2008 Управлением Роспотребнадзора было выдано ООО "Элекстер" санитарно-эпидемиологическое заключение, которым было подтверждено соответствие санитарным требованиям проекта расчетной СЗЗ. Предметом экспертизы был проект СЗЗ, составленный на основании расчета количества выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (п.5.1 заключения) (л.д. 221-225).

Заявителем не опровергнут тот факт, что ООО "Элекстер" при обращении в администрацию города Перми за установлением СЗЗ в 2008 году был осуществлен только первый (расчетный) этап для определения СЗЗ.

Таким образом, не исполнив требования санитарного законодательства о подтверждении расчетных размеров СЗЗ результатами натурных исследований, ООО "Элекстер" обратилось в администрацию за получением СЗЗ. Следовательно, принятое по результатам рассмотрения обращения постановление N 363, которым обществу была установлена СЗЗ, вынесено с нарушением требований санитарного законодательства.

Поскольку нарушение требований СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 при установлении ООО "Элекстер" границ СЗЗ установлено, постановление администрации города Перми от 07.05.2008 об утверждении границ СЗЗ принято с нарушением требований санитарного законодательства, и правомерно, в соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ отменено постановлением от 20.06.2013 N 505 в целях приведения в соответствие с действующим законодательством правовых актов администрации города Перми.

С учетом изложенного апелляционным судом не установлено нарушений требований законодательства при вынесении оспариваемого постановления, а также нарушение прав и законных интересов заявителя по делу.

Доводы общества о нарушении п. 5 ст. 56 Земельного кодекса РФ апелляционный суд считает необоснованными в связи с тем, что судом не установлено нарушений прав общества на пользование земельным участком, предоставленных на законных основаниях. Как установлено судом, СЗЗ была установлена обществу в 2008 году с нарушением требований санитарного законодательства.

Доводы об отсутствии в оспариваемом постановлении правового обоснования апелляционным судом отклонены, поскольку не соответствуют содержанию постановления.

Как указано во вводной части, постановление принято в целях приведения в соответствие с действующим законодательством правовых актов администрации города Перми. Отсутствие в постановлении ссылки на ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ не является основанием для признания постановления незаконным.

Вопрос о законности постановления от 07.05.2008 входит в предмет рассмотрения по настоящему делу и обоснованно был рассмотрен судом первой инстанции.

Доводы апеллянта об отсутствии у органов Роспотребнадзора полномочий по установлению СЗЗ на дату принятия постановления N 363 не соответствуют СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 и отклонены. Данные доводы противоречат и позиции самого общества, обратившегося в Управление Роспотребнадзора за получением санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии СЗЗ санитарным правилам.

Апелляционный суд считает обоснованными выводы суда о недоказанности нарушения прав и законных интересов заявителя на том основании, что установление размера СЗЗ непосредственно связано с осуществляемой предприятием деятельностью, поскольку целью установления СЗЗ является уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического).

Фактически принадлежащий заявителю производственный комплекс используется ООО "Финпак-Упаковка" для осуществления производственной деятельности; в адрес данной организации Управлением Роспотребнадзора направлено предписание от 31.05.2012 N 463 о необходимости разработать мероприятия и средства на организацию СЗЗ.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено, обстоятельства дела исследованы судом полно и всесторонне, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Руководствуясь статьями 104, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 27 января 2014 года по делу N А50-17554/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Элекстер" - без удовлетворения.

Обществу с ограниченной ответственностью "Элекстер" возвратить из федерального бюджета 2000 (Две тысячи) рублей госпошлины по апелляционной жалобе, излишне уплаченной по чеку-ордеру от 27.02.2014 N 10.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х.Риб

Судьи

О.Г.Грибиниченко Е.Ю.Муравьева