Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2014 г. N 14АП-3667/14

г. Вологда

09 июня 2014 г.

Дело N А44-695/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 09 июня 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "НОРДИНВЕСТ" Баринова Р.Т. по доверенности от 13.03.2014 N И/100,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета архитектуры и градостроительства Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 11 апреля 2014 года по делу N А44-695/2014 (судья Киселева М.С.),

установил:

Комитет архитектуры и градостроительства Новгородской области (ОГРН 1025300800480; далее - комитет, административный орган) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "НОРДИНВЕСТ" (ОГРН 1103525015252; далее - общество, ООО "НОРДИНВЕСТ") о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 11 апреля 2014 года по делу N А44-695/2014 в удовлетворении требований комитета отказано.

Административный орган с решением суда не согласился и обратился с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своей позиции ссылается на доказанность состава вмененного ООО "НОРДИНВЕСТ" правонарушения.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, считают решение суда законным и обоснованным.

Комитет надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направил, поэтому разбирательство по делу произведено без его участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ООО "НОРДИНВЕСТ", исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 27.01.2014 N 12 должностными лицами административного органа проведена внеплановая проверка соблюдения обществом требований законодательства о градостроительной деятельности в отношении возводимого ООО "НОРДИНВЕСТ" объекта капитального строительства (многофункциональное здание ТРЦ "Мармелад", расположенного по адресу: Великий Новгород, ул. Ломоносова, 29); оформлен акт проверки от 28.01.2014 N 008.

По результатам проверки составлен протокол от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, в котором зафиксированы следующие нарушения: не утверждение проектной документации заказчиком; расположение строящегося объекта на расстоянии менее 50 метров от лечебно-диагностического учреждения - государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения "Областной клинический онкологический диспансер"; не проведение исследований и не подтверждение безопасности сформированных для складирования отвалов земляных масс; ненадлежащее ведение общего журнала работ и исполнительной документации и отсутствие проектной документации.

На основании части 3 статьи 23.1 Кодекса комитет обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 вышеназванной статьи КоАП РФ.

Частью 2 статьи 9.4 Кодекса предусмотрена ответственность за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при реконструкции объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), которое повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАПК РФ, заключается в выполнении действий по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), с нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства, которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Таким образом, для привлечения к административной ответственности на основании части 2 статьи 9.4 Кодекса необходимо установить не только факт нарушения при осуществлении указанных работ требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства, но и то, что данные действия затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Субъектами данного правонарушения являются лица, осуществляющие строительство.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Под строительством подразумевается создание зданий, строений, сооружений. Застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Согласно протоколу от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении обществу вменяется в вину не утверждение проектной документации заказчиком, чем нарушены требования части 15 статьи 48 ГрК РФ, статьей 15, 39 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ).

На основании части 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

В силу части 15 статьи 48 названного Кодекса проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 названного Кодекса, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Материалами дела подтверждается, что на момент проведения проверки проектная документация на возводимый объект капитального строительства не прошла государственную либо негосударственную экспертизу. Положительное заключение негосударственной экспертизы N 35-1-1-0003-14 получено ООО "НОРДИНВЕСТ" только 25.02.2014, то есть после проведения проверки.

Таким образом, проектирование в данном случае не могло считаться законченным. Поскольку утверждение проектной документации в силу вышеназванных норм возможно только при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии в действиях общества события правонарушения по рассматриваемому эпизоду.

В протоколе от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении в качестве нарушения административным органом указано на несоответствие фактически возводимого объекта проектной документации, а именно: увеличена этажность и площадь здания, уменьшено количество машино-мест.

Вместе с тем в вину ООО "НОРДИНВЕСТ" комитетом вменяется также отсутствие проектной документации, в связи с этим апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии в действиях общества нарушения, выразившегося в несоответствии возведенного объекта проектной документации.

В протоколе от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении также зафиксировано расположение строящегося объекта на расстоянии менее 50 метров от лечебно-диагностического учреждения, то есть с нарушением границ санитарно-защитной зоны, установленной пунктом 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация, предприятий, сооружений и иных объектов", введенных в действие постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) организаций. Размеры таких СЗЗ определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

Указанная санитарная классификация содержится в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, где пунктом 7.1.12 установлено, что многофункциональные комплексы отнесены к классу V, для которого установлена санитарно-защитная зона 50 м.

В силу пункта 5.1 данного СанПиН в СЗЗ не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

В рассматриваемом случае обществу вменяется в вину расположение в СЗЗ строящегося объекта лечебного учреждения. Вместе с тем ссылка на нарушение пункта 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в протоколе от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении, акте проверки от 28.01.2014 N 008 отсутствует.

Согласно представленным в материалы дела санитарно-эпидемиологическому заключению от 15.05.2013 и экспертному заключению от 29.04.2013 N 03-к-124-13 расчетная (предварительная) величина СЗЗ многофункционального здания ТРЦ "Мармелад" определена в нулевых размерах во всех направлениях, то есть в пределах промплощадки. На основании приведенных расчетных данных сделан вывод о подтверждении гипотезы о достаточности размеров СЗЗ в пределах и конфигурации промплощадки предприятия и соответствии проекта обоснования и организации размеров СЗЗ СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Ссылка подателя жалобы на то, что санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.05.2013, подтверждающее отсутствие нарушений санитарно-защитных зон выдано по другому проекту, является бездоказательной и опровергается представленной в материалы дела копией названного документа, из которого следует, что оно выдано по проекту: многофункциональное здание ТРЦ "Мармелад", Великий Новгород, ул. Ломоносова, д.29.

С учетом изложенного апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности административным органом наличия в действиях ООО "НОРДИНВЕСТ" события правонарушения по рассматриваемому эпизоду.

В протоколе от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении зафиксировано не проведение обществом исследований и не подтверждение безопасности сформированных отвалов земляных масс, чем нарушены требования СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17.04.2003 N 53 (далее - СанПиН 2.1.7.1287-03).

В соответствии с пунктом 4.6 СанПиН 2.1.7.1287-03 на стадии выбора земельного участка и разработки проектной документации обследование территории проводится по стандартной схеме по химическим, микробиологическим, паразитологическим показателям. Отбор проб проводится послойно из инженерно-геологических скважин. Глубина исследования зависит от существующего и перспективного использования территории. При необходимости количество исследуемых скважин может быть увеличено. Исследования по расширенному перечню показателя проводятся на местах свалок, промышленных предприятий, полей аэрации и фильтрации, автозаправочных станций и др. На территориях, содержащих органосодержащие отходы (твердые бытовые отходы, осадки сточных вод, отходы птицеводческих, животноводческих комплексов, торфяные засыпанные реки), необходимо проведение газохимических исследований.

Пунктом 4.7 названного СанПиН предусмотрено, что на стадии выполнения строительных работ исследования почв проводятся в полном объеме по химическим показателям. Отбор проб почв проводится послойно на глубинах: 0 - 0,2; 0,2 - 1,0; 1,0 - 2, 0 метров от поверхности земли и далее не реже чем через один метр в зависимости от глубины заложения фундамента здания или прокладки инженерных коммуникаций, гидрогеологических условий, интенсивности загрязнения и т.д.

Согласно пункту 4.16 СанПиН 2.1.7.1287-03 санитарно-эпидемиологическое заключение по результатам химического, бактериологического, паразитологического и энтомологического исследований почв выдается органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в территориях. Заключение действительно в течение трех лет или нормативного периода выполнения строительных работ на данной территории.

Обществом в материалы дела представлено экспертное заключение от 28.12.2012 N 01/К61-12 по земельному участку площадью 22 290 кв. м с кадастровым номером 53:23:8000702:31 на предмет исследования почв на санитарно-химические, микробиологические и паразитологические исследования, радиологические исследования, которым даны рекомендации ООО "НОРДИНВЕСТ" о проведении оздоровительных мероприятий почвы в виде подсыпки грунта, проведении лабораторных исследований почвы с целью подтверждения эффективности оздоровительных мероприятий и о разработке проекта санитарно-защитной зоны проектируемого объекта.

Учитывая срок действия данного заключения, а также приведенные рекомендации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии в действиях общества события правонарушения по рассматриваемому эпизоду.

Протоколом от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении ООО "НОРДИНВЕСТ" также вменяется ненадлежащее ведение общего журнала работ и исполнительной документации.

Состав и порядок ведения исполнительной документации, форма и порядок ведения общего и специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 9 статьи 52 ГрК РФ).

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128 утверждены Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения РД-11-02-2006 (далее - Требования).

В силу пункта 5 Требований исполнительная документация ведется лицом, осуществляющим строительство. В состав исполнительной документации включаются текстовые и графические материалы, приведенные в главе II Порядок ведения исполнительной документации.

В рассматриваемом случае протокол от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении, акт проверки от 28.01.2014 N 008 не содержат конкретных нарушений при ведении исполнительной документации, а также информации о том, какие документы оформлены ненадлежащим образом. Таким образом, нарушение вменено комитетом без каких либо характеризующих признаков.

В апелляционной жалобе административный орган указывает на то, что при проведении проверки установлено отсутствие названной документации.

Вместе с тем указанное нарушение комитетом в протоколе от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении не отражено.

Порядок ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства РД-11-05-2007 утвержден приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 от 12.01.2007 N 7 (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 3 Порядка общий журнал работ, в котором ведется учет выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, является основным документом, отражающим последовательность осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе сроки и условия выполнения всех работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, а также сведения о строительном контроле и государственном строительном надзоре.

В материалы дела представлена выписка из общего журнала работ N 1 (копии трех страниц), содержащая соответствующие записи о ходе работ, внесенные в установленном порядке. Названный документ не подтверждает выводы проверяющих о ненадлежащем ведении указанной документации.

Ссылку на конкретные виды нарушений, допущенные при ведении общего журнала работ протокол от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении, акт проверки от 28.01.2014 N 008 не содержат.

Не конкретизированные указания на нарушения, допущенные в ходе ведения общего журнала работ и исполнительной документации, фактически не могут быть проверены судом.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности административным органом наличия в действиях ООО "НОРДИНВЕСТ" события правонарушения по рассматриваемым эпизодам.

Согласно протоколу от 12.02.2014 N 002-14 об административном правонарушении обществу также вменяется в вину отсутствие документов, подтверждающих безопасность строительства.

В соответствии с положениями части 10 статьи 15 указанного Закона проектная документация здания или сооружения должна использоваться в качестве основного документа при принятии решений об обеспечении безопасности здания или сооружения.

На основании части 6 статьи 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, в том числе в соответствии с проектной документацией.

В рассматриваемом случае проектная документация представлена на проверку (утверждена директором ООО "Нординвест" 27.02.2014).

Имеющимся в материалах дела заключением специалиста от 17.03.2014 N А14/58-СТЭ/2 подтверждается, что строящийся объект и /или его части не представляют угрозу жизни и здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде.

В апелляционной жалобе административный орган ставит под сомнение выводы специалиста, ссылаясь на то, что для исследования ему представлена проектная документация не в полном объеме, фактически при проведении исследований специалист ограничился только визуальным осмотром здания и проверял его на соответствие проектной документации, а не на соответствие требованиям технического регламента, действующих норм и правил выполненных строительных работ, специалист не проводил исследований и инструментального контроля фактического состояния возведенных конструкций, качество и соответствие материалов, сварных швов, бетона и т.п. не проверялось, испытания не проводились, исполнительная документация не изучалась.

Вместе с тем комитет не обладает специальными знаниями в области проведения строительно-технических исследований.

Доказательств отсутствия у специалиста полномочий на проведение исследования, наличия иных установленных законом оснований, препятствующих осуществлению исследований по поставленным вопросам подателем жалобы не представлено.

Административный орган, возражая против выводов специалиста, имел возможность ходатайствовать в ходе рассмотрения настоящего дела в суде о назначении судебной экспертизы по данному вопросу. В данном случае никаких ходатайств о проведении такой экспертизы в рамках судебного разбирательства комитет не заявлял.

Доказательств, опровергающих результаты проведенных исследований, административным органом в материалы дела также не предъявлено.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии в действиях общества признаков состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4. КоАП РФ. В этой связи Арбитражный суд Новгородской области обоснованно отказал комитету в удовлетворении требования о привлечении общества к административной ответственности.

Оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 названного Кодекса заявления о привлечении к административной ответственности по аналогии с заявлениями об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 11 апреля 2014 года по делу N А44-695/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета архитектуры и градостроительства Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов