Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2014 г. N 17АП-5450/14

г. Пермь

09 июня 2014 г.

Дело N А60-51812/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 июня 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Варакса Н. В., Муравьевой Е. Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М. К.,

при участии:

от заявителя Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1027201299124, ИНН 7223007316): Ухальская О. А., паспорт, доверенность от 07.11.2013;

от заинтересованного лица Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления Министерства внутренних дел России по Свердловской области (ОГРН 1036603992193, ИНН 6608005765): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 06 марта 2014 года

по делу N А60-51812/2013,

принятое судьей Колосовой Л. В.,

по заявлению Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства"

к Управлению государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления Министерства внутренних дел России по Свердловской области,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель, учреждение, ФКУ "Уралуправтодор") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления Министерства внутренних дел России по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган) N П-166 от 25.12.2013.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 06.03.2014 (резолютивная часть решения объявлена 05.03.2014) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В апелляционной жалобе ее подателем приведены доводы о том, что надлежащим субъектом исполнения предписания является не учреждение, а подрядная организация, обязанная содержать автомобильную дорогу в соответствии с установленными техническими регламентами и другими нормативными документами. Поясняет, что на момент рассмотрения дела ФКУ "Уралуправтодор" уже заключило контракт от 30.10.2012 N 0362100008212000165-0000714-01, тем самым, исполнив функцию государственного заказчика по организации выполнения работ по содержанию автомобильных дорог. Ссылается на невозможность исполнения предписания, в частности в зимнее время.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы.

Заинтересованное лицо письменного отзыва на апелляционную жалобу не представило, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы представителей в судебное заседание не направило, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 25.12.2013 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения по Свердловской области Деминым Ю. А. в адрес ФКУ "Уралуправтодор" было вынесено предписание N П-166, требующее организации выполнении следующих видов работ на автомобильной дороге "Екатеринбург - Шадринск - Курган":

1.1. Организовать работы по устранению дефектов покрытия (выбоины) на км: 54. 55, 83.

1.2. Организовать работы по ликвидации занижения и просадки на обочины и относительно проезжей части на км: 46-48,56,86.

1.3. Организовать работы по очистке обочины от рыхлого снега на км: 32-86.

1.4. Организовать работы по ликвидации колейности в асфальтовом покрытии на проезжей части на км 72-73, 41-43.

Полагая, что оспариваемое предписание является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия предписания требованиям действующего законодательства и отсутствия нарушения прав заявителя.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В силу требований ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. ч. 4, 5 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движении" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Статьей 12 Закона о безопасности дорожного движения установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

В п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, определено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии с п. 1.2 Устава ФКУ "Уралуправтодор" является федеральным казенным учреждением, предназначенным для осуществления функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закрепленными за ним, обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения.

Предметом деятельности учреждения является организация выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления (п. 3.2 Устава).

В силу п. 3.2.2 Устава одной из функции учреждения является организация принятия мер по обеспечению соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам.

В пункте 3.3.10 Устава закреплено, что для достижения целей и реализации Предмета деятельности учреждение осуществляет организацию мероприятий по обеспечению круглогодичного бесперебойного и безопасного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, в том числе, организацию наблюдения за транспортно-эксплуатационным состоянием автомобильных дорог общего пользования федерального значения в течение года.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928 "О перечне автомобильных дорог федерального значения" автомобильная дорога 1Р 354 "Екатеринбург-Шадринск - Курган" передана на праве оперативного управления ФКУ "Уралуправтодор".

Таким образом, ФКУ "Уралуправтодор" является уполномоченным юридическим лицом по организации дорожной деятельности, осуществлению функций оперативного управления автодорогами общего пользования федерального значения, обеспечению безопасного движения транспортных средств; относится к субъектам, отвечающим за содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в частности, за содержание спорной дороги, обязанным принимать меры по обеспечению соответствия состояния автомобильной дороги общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам.

При проверке участка названной автодороги 25.12.2013 было установлено, что требованиям дорожной безопасности ее состояние не отвечает: имеются выбоины, просадки и занижения, колеи, рыхлый снег на обочинах, т.е. факторы, которые способствуют возникновению ДТП.

Из представленных заявителем документов видно, что им заключаются государственные контракты с подрядными организациями осуществляющими содержание, ремонт дороги.

При этом, заключение государственного контракта, как таковое, на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения не свидетельствует о выполнении возложенных на заявителя функций; учреждением работы должны быть организованы, а соответствующие меры приняты таким образом, чтобы обеспечивалось соответствие состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам.

Условиями контрактов (разделы управление контрактом, права и обязанности сторон, ответственность) предусмотрена обязанность заявителя контролировать деятельность подрядной организации и возможность привлечения ее к ответственности на невыполнение (некачественное выполнение) работ.

Вместе с тем, при наличии контрактов дорога, обязанность содержанию которой возложена законом на заявителя, находится в ненадлежащем состоянии.

Следовательно, именно учреждение является лицом, ответственным за соблюдение правил содержания спорной дороги, субъектом, обязанным исполнить оспариваемое предписание; заявителю надлежит организовать работы, перечисленные в предписании, с целью устранения недостатков.

Тем самым, исходя из совокупности изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание правомерно выдано ФКУ "Уралуправтодор".

При этом, как верно указал суд, административный орган не возлагает на учреждение обязанности самостоятельно провести ремонтные работы, а предписывает организовать ему такие работы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 КоАП РФ).

Предписание административного органа должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленного нарушения, которые необходимо совершить заявителю.

При этом, организация работ по смыслу выданного предписания, по мнению судов первой и апелляционной инстанций, может включать в себя заключение новых контрактов, контроль выполняемых работ, привлечение недобросовестных подрядчиков к ответственности и т.п. Выбор способа организации работ для устранения недостатков дорожного покрытия является правом заявителя.

В этой связи, учитывая, что заинтересованным лицом заявителю предписано не выполнить работы, а организовать их выполнение, судом правомерно отклонены доводы учреждения о том, что заявитель самостоятельно никаких работ не осуществляет; определенные работы невозможно исполнить в зимнее время.

Следует отметить также тот факт, что в случае неясности формулировок выданного предписания, учреждение имело возможность обратиться за их разъяснениями в административный орган. Кроме того, отсутствует законодательный запрет на перенос сроков устранения нарушений.

С учетом вышеприведенных обстоятельств, апелляционный суд приходит к выводу о том, что предписание, вынесенное уполномоченным органом в пределах имеющихся полномочий, по своему содержанию соответствует требованиям законодательства и прав заявителя не нарушает, в связи с чем, оснований для признания его недействительным не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы дела, доказательства получили надлежащую правовую оценку, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы заявителя, изложенные суду первой инстанции, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте. Данные доводы по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела. При этом, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

Иные доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 АПК РФ, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку при подаче апелляционной жалобы учреждением государственная пошлина не уплачена (при принятии апелляционной жалобы по ходатайству заявителя ему предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины), с Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства" в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина по апелляционной жалобе в размере 1 000 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 06 марта 2014 года по делу N А60-51812/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства" - без удовлетворения.

Взыскать с Федерального казенного учреждения "Федеральное управление автомобильных дорог "Урал" Федерального дорожного агентства" в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 000 (Одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Н.В. Варакса Е.Ю. Муравьева