Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2014 г. N 04АП-1841/14

г. Чита

04 июня 2014 г.

Дело N А78-174/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Рылова Д.Н., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 14" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 25 марта 2014 года по делу N А78-174/2014 по заявлению открытого акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 14" (ОГРН 1047550031242, ИНН 7534018889; адрес: 672090, Забайкальский край, Чита город, Профсоюзная улица, 23) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (ОГРН 1057536034731, ИНН 7536059217; адрес: 672000, Чита город, Амурская (Калинина) улица, 109) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 1341 от 19.12.2013,

(суд первой инстанции: судья Бочкарникова Л.В.),

при участии в судебном заседании:

от открытого акционерного общества "Территориальная генерирующая компания N 14" - Пушменцева А.П. - представителя по доверенности от 09.01.2014,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю - Мусихиной Т.Ю. - представителя по доверенности от 03.02.2014,

установил:

открытое акционерное общество "Территориальная генерирующая компания N 14" (далее - заявитель, общество или ОАО "ТГК-14") обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (далее - административный орган, Управление Роспотребнадзора или Управление) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 1341 от 19.12.2013.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 25 марта 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого постановления.

Не согласившись с указанным решением, ОАО "ТГК-14" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене обжалуемого решения, как необоснованного, выражая свое несогласие с ним.

Общество считает, что суд первой инстанции сделал необоснованный вывод, что в действиях ОАО "ТГК-14" усматривается вина в совершении административного правонарушения.

Из апелляционной жалобы следует, что в рассматриваемом случае объективно невозможно подготовить проект санитарно-защитной зоны (далее - СЗЗ), а также решение и заключение о ее размерах, которые бы соответствовали требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (новая редакция) (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Общество указывает, что пунктом 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусматривается проектирование СЗЗ, в том числе, на этапах разработки проектов эксплуатации промышленных объектов, а не при эксплуатации действующих объектов (как неверно определено в решении судом). Кроме того, в данном пункте также специально не оговорено, что он распространяется на "действующие объекты".

Следовательно, ОАО "ТГК-14" не могло нарушить требования пункта 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Из текста апелляционной жалобы также следует, что согласно пункту 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление или изменение размеров санитарно-защитных зон "на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя" не является обязательным для исполнения, данный пункт не является императивной нормой.

При этом довод об отсутствии обязывающего характера в пункте 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 заявлялся ОАО "ТГК-14" в суде первой инстанции, однако судом ему не была дана оценка в решении.

Таким образом, по мнению общества, оно также не могло нарушить пункт 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Относительно нарушения положений пункта 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 общество указывает следующее. Пункт 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 является единственным из всех пунктов, о нарушении которого указано в оспариваемом постановлении, где прямо указано о его распространении на "действующие объекты" (золошлакоотвал Читинской ТЭЦ-2). Однако, по смыслу данного пункта, в нем оговариваются условия, при которых размер санитарно-защитных зон может быть уменьшен (а не должен быть уменьшен).

По мнению общества в пункте 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не установлены какие-либо обязательные требования, которые должны быть выполнены, либо ограничения, нарушение которых недопустимо.

Следовательно, как указывает общество, пункт 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не является обязательным для исполнения, не является императивной нормой.

Таким образом, ОАО "ТГК-14" также не могло нарушить и пункт 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Общество настаивает, что исходя из принципа, закрепленного в части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), к настоящему делу недопустимо применять СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в редакции до 09.09.2010 и оценивать действия ОАО "ТГК-14" в этот период, в том числе как дополнительное подтверждение вины общества.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление Роспотребнадзора в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Управления Роспотребнадзора в судебном заседании поддержала доводы отзыва на апелляционную жалобу.

О месте и времени рассмотрения апелляционных жалоб лица, участвующие в деле извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, телеграммой, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, выслушав представителей общества и Управления Роспотребнадзора, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что основанием для проверки явилось обращение физического лица, указывающее на возникновение реальной угрозы причинения вреда здоровью граждан, а именно: в зоне жилой застройки, рядом с жилыми домами по ул. 4-ая Южная г. Чита размещаются золошлаковые отходы (золошлакоотвал) Читинской ТЭЦ-2 филиала ОАО "ТКГ-14" "Читинская генерация", в результате чего ухудшаются условия проживания и отдыха, здоровье окружающих людей, проживающих по указанному адресу.

Согласно распоряжению заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора Дубины Л.E. от 09.09.2013 N 921 ведущим специалистом-экспертом отдела санитарного надзора Мижитдоржиевым Э.Ж. проведена внеплановая проверка соблюдения обязательных требований Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция", СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населённых мест", СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы", СанПиН 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно- противоэпидемических (профилактических) мероприятий, ГН 2.1.6.2309-07 "Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест", ГН 2.1.6.1338-03 "Предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населённых мест", согласованная с органами прокуратуры (решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки от 13.09.2013 N 0795) в отношении ОАО "ТГК N14", расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, ул. Профсоюзная, 23. Предметом проверки явилось соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде.

25.09.2013 с 15 часов 30 минут до 17 часов 30 минут в месте размещения золошлакоотвала Читинской ТЭЦ-2 филиала ОАО "ТГК-14" "Читинская генерация" за рекой Ингодой, рядом с ул. 4-ая Южная г. Читы и жилым домом N 4 "а" по ул. 4-ая Южная г. Читы выявлено нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, выразившееся в нарушении обязательных требований статей 11, 20 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения); пунктов 2.1, 2.2, 3.1, 4.1, 4,3, 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, а именно:

- в нарушение пунктов 2.1, 2.2, 3.1, 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не обеспечена разработка обязательного проекта санитарно-защитной зоны для объекта III класса опасности - золошлакоотвала Читинской ТЭЦ-2 филиала ОАО "ТГК-14" "Читинская генерация";

- в нарушение пунктов 4.3, 4.5 СанПиН для объекта III класса опасности - золошлакоотвала Читинской ТЭЦ-2 филиала ОАО "ТГК-14" "Читинская генерация" отсутствует решение и санитарно-эпидемиологическое заключение Главного государственного санитарного врача по Забайкальскому краю или его заместителя об установлении и сокращении размера санитарно-защитной зоны (согласно Реестра санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию Роспотребнадзора санитарно-эпидемиологическое заключение на проект обоснования и сокращения размера санитарно-защитной зоны не выдавалось).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 10.10.2013 N 05-921 и выданы предписания N 450 об устранении выявленных нарушений санитарных правил по результатам проверки, N 305 о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

12.12.2013 составлен протокол об административном правонарушении N 1727 по признакам совершения правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 6.3 КоАП РФ в отношении ОАО "ТГК-14".

Постановлением от 19.12.2013 N 1341 ОАО "ТГК-14" привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения по статье 6.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого постановления ошибочными, на основании следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, событие административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, привлекая заявителя к административной ответственности по статье 6.3 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

В соответствии со статьей 6.3 КоАП РФ нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пятисот до одной тысячи рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП РФ, являются установленные государством нормы и правила, обеспечивающие санитарно-эпидемиологическую безопасность граждан, а также здоровья населения. Объективная сторона правонарушения состоит в совершении противоправных деяний: нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

В соответствии с положениями статьи 11 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства.

В силу пунктов 1, 3 статьи 39 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Соблюдение санитарных правил является обязательным для юридических лиц.

На момент вынесения оспариваемого постановления действовала редакция СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденная Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.09.2010 N 122 "Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.2739-10 "Изменения и дополнения N 3 к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция".

Согласно пункту 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Пунктом 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в настоящих правилах.

Исходя из буквального толкования вышеприведенных правовых норм, а также учитывая, что Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.09.2010 N 122 из пункта 1.2 абзаца первого в прежней редакции исключены слова "и действующих", суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого постановления, распространяются на вновь строящиеся и реконструируемые объекты и производства, поименованные в данном пункте, к которым объект ОАО "ТГК-14" не относится.

При этом подлежат отклонению доводы административного органа со ссылкой на пункт 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, поскольку согласно указанному пункту проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки, в том числе проектов эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства, а не на этапах эксплуатации такого объекта, как ошибочно понимает Управление.

Также подлежат отклонению доводы Управления Роспотребнадзора со ссылкой на пункты 4.3, 4.5 и 4.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Согласно данным пунктам для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены (уменьшены или увеличены) на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Указанными пунктами в с учетом указанного выше не установлена обязанность наличия у общества решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Забайкальского края или его заместителя, как об установлении, так и о сокращении размера санитарно-защитной зоны.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление, в котором обществу вменяется отсутствие проекта санитарно-защитной зоны предприятия, решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Забайкальского края или его заместителя об установлении и сокращении размера санитарно-защитной зоны, противоречит требованиям СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, не содержит фактов о нарушении обществом требований данных СанПиН и нарушает права и законные интересы заявителя.

Оценив все представленные в материалы дела доказательства по правилам, предусмотренным статьей 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии в действиях заявителя события административным органом должным образом не исследовался и мотивированное решение по делу не выносилось.

Недоказанность наличия в действиях общества события вмененного ему административного правонарушения, по мнению суда апелляционной инстанции, безусловно, свидетельствуют о незаконности постановления N 1341 от 19.12.2013 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении.

Следовательно, позиция административного органа о доказанности наличия в действиях заявителя состава вмененного ему правонарушения несостоятельна.

Частью 2 статьи 211 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Частью 6 статьи 271 АПК РФ предусмотрено, что постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено этим Кодексом.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211 АПК РФ решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 000 рублей, для индивидуальных предпринимателей - 5 000 рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

В пункте 40.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" указано, что рассматривая вопрос о возможности обжалования в суд кассационной инстанции судебных актов по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, судам следует исходить из размера фактически назначенного наказания по конкретному делу, а не из размера санкции, установленной в КоАП РФ.

При этом по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности надлежит учитывать сумму административного штрафа, назначенную в качестве административного наказания административным органом.

Учитывая, что в оспариваемом постановлении размер назначенного обществу административного штрафа не превышает 100 000 рублей, то применяется порядок обжалования, установленный частью 5.1 статьи 211 АПК РФ.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 25 марта 2014 года по делу N А78-174/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю (ОГРН 1057536034731, ИНН 7536059217) по делу об административном правонарушении N 1341 от 19.12.2013 признать незаконным и отменить полностью.

Возвратить открытому акционерному обществу "Территориальная генерирующая компания N 14" (ОГРН 1047550031242, ИНН 7534018889) государственную пошлину в размере 2 000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 08.04.2014 N 3781 при подаче апелляционной жалобы, выдав справку.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Рылов Д.Н. Басаев Д.В.