Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2014 г. N 10АП-4634/14

г. Москва

29 мая 2014 г.

Дело N А41-61719/13

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 мая 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Мищенко Е.А., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания Келехсаевым Д.О.,

при участии в заседании:

от Открытого акционерного общества "Полигон" - Серов А.М. - представитель по доверенности от 19 ноября 2013 года, Перфильева Е.Н. - представитель по доверенности от 09 февраля 2014 года,

от Управления Федеральной миграционной службы России по Московской области - Кирин С.Ю. - представитель по доверенности от 09 января 2014 года N 1/473,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Полигон" на решение Арбитражного суда Московской области от 20 марта 2014 года по делу N А41-61719/13, принятое судьей Голубковым П.А., по заявлению Открытого акционерного общества "Полигон" к Управлению Федеральной миграционной службы России по Московской области (Отдел контроля за пребыванием иностранных граждан N 4) об оспаривании постановления от 27 мая 2013 года N 4/1/13/00719 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Полигон" (далее - ОАО "Полигон", общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной миграционной службы по Московской области Отдел контроля за пребыванием иностранных граждан N 4 (далее - УФМС по Московской области, административный орган) о признании незаконными и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 27 мая 2013 года N 4/1/13/00719 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 250 000 рублей (л.д. 3-4 т. 1).

Решением Арбитражного суда Московской области от 20 марта 2014 года в удовлетворении заявления ОАО "Полигон" отказано (л.д. 127-129 т. 1).

Не согласившись с данным судебным актом, ОАО "Полигон" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное применение норм процессуального и материального права (л.д. 2-3 т. 2).

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представители ОАО "Полигон" поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просили решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества.

Представитель административного органа возражал по доводам апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 27 марта 2013 года административным органом на основании распоряжения от 27 марта 2013 года N 17915 (л.д. 20) проведена внеплановая выездная проверка соблюдения миграционного законодательства Российской Федерации территории места пребывания (проживания) и возможного осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории полигона ТБО по адресу: Московская область, Луховицкий муниципальный район, н/п Астапово.

По результатам проверки составлен протокол осмотра от 27 марта 2013 года, в котором зафиксировано, что гражданин Республики Узбекистан Ракибов Рустам Меликулович 02 сентября 1969 года рождения, без соответствующего разрешения на работу осуществлял трудовую деятельность в качестве подсобного рабочего по переработке мусора (л.д. 22).

По факту выявленного нарушения административным органом вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении от 28 марта 2013 года N 467/5 (л.д. 26 т. 1); определением о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении от 22 апреля 2013 года срок рассмотрения дела об административном правонарушении N 467/5 продлен до 28 мая 2013 года.

УФМС по Московской области в отношении ОАО "Полигон" составлен протокол от 20 мая 2013 года N 4/1/13/00719 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ (л.д. 43).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении УФМС по Московской области вынесено постановление от 27 мая 2013 года N 4/1/13/00719, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 250 000 рублей 00 копеек (л.д. 48-51 т. 1).

Не согласившись с постановлением административного органа о привлечении к административной ответственности, ОАО "Полигон" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.

Отказывая в удовлетворении заявления ОАО "Полигон", суд первой инстанции исходил из того, что обществом пропущен процессуальный срок на обжалование решения административного органа о привлечении к административной ответственности.

Данный вывод суда первой инстанции нельзя признать правильным следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд, в судебном заседании, проверяет законность и обоснованность оспариваемого постановления, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое постановление, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также, иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое предусмотрена административная ответственность.

Частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу, если такое разрешение требуется, в соответствии с федеральным законом.

При этом в примечаниях к статье 18.15 КоАП РФ указано, что в целях настоящей статьи под привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства понимается допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства.

Как следует из материалов дела, ОАО "Полигон" обратилось в Арбитражный суд Московской области 25 ноября 2013 года с заявлением об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.

При этом, ОАО "Полигон" представило ходатайство о восстановлении срока на обжалование решения административного органа о привлечении к административной ответственности (л.д. 5).

В обоснование заявленного ходатайства о восстановлении пропущенного срока общество сослалось на то, что не знало о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении и вынесении постановления о взыскании административного штрафа. Об оспариваемом постановлении ОАО "Полигон" узнало 20 ноября 2013 года, когда в адрес общества по почте пришло постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства по взысканию административного штрафа (л.д. 7 т. 1).

В силу части 1 статьи 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (часть 2 статья 30.3 КоАП РФ).

Согласно части 2 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение 10 дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.

На основании абзаца 2 части 2 статьи 208 АПК РФ в случае пропуска десятидневного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.

В определении от 18 ноября 2004 года N 367-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока; если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, то такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Законодатель не установил каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска срока на обжалование, следовательно, данный вопрос решается судом с учетом обстоятельств дела.

Таким образом, учитывая, что в материалах административного дела не содержатся доказательства получения обществом оспариваемого постановления, ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока для обращения в арбитражный суд с настоящими требованиями подлежит удовлетворению.

Согласно пункту 8 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) работодатель или заказчик работ (услуг), пригласивший иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключившие с иностранным работником Российской Федерации новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), обязаны иметь разрешения на привлечение и использование иностранных работников, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, обеспечить получение иностранным гражданином разрешение на работу.

В соответствии с подпунктами 2, 4 статьи 13 Федерального закона N 115-ФЗ работодателем является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров; работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников; иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 115-ФЗ разрешение на работу - документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности.

Согласно части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 115-ФЗ разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 статьи 18 настоящего Федерального закона, выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании заявления данного иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 13 Федерального закона N 115-ФЗ иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Перечень категорий иностранных граждан, на которых вышеназванные положения не распространяются, закреплен указанной нормой Закона.

Таким образом, объективную сторону вменяемого обществу административного правонарушения образует привлечение к трудовой деятельности либо допуск к трудовой деятельности иным образом в интересах заявителя гражданина иностранного государства, не имеющего полученного в установленном порядке разрешения на работу на территории РФ.

Гражданин Республики Узбекистан Ракибов Р.М. на момент проверки не имел разрешения на работу в Российской Федерации, что подтверждается материалами дела.

Однако, согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке установленных законом.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В ходе проведения проверки административным органом составлен протокол осмотра, в котором отражено, что по адресу: Московская область, Луховицкий район, д.Астапово, расположена территория полигона ТБО. По периметру территория полигона ТБО огорожена железобетонным забором. Въезд на территорию осуществляется через металлические ворота со шлагбаумом. Также на территории полигона ТБО установлено бытовое помещение, оборудованное электричеством, спальными местами, местом для приготовления и приема пищи. Выявлен гражданин Республики Узбекистан Ракибов Р.М., который осуществлял деятельность в качестве подсобного рабочего по переборке мусора при отсутствии у него разрешения на право заниматься трудовой деятельностью.

Как следует из материалов дела, территория полигона ТБО, принадлежащая ОАО "Полигон" не имеет замкнутого ограждения и соприкасается по периметру с территорией, принадлежащей другому юридическому лицу - ОАО "ЭкоКомплекс-Луховицы" и не имеет в этих местах ограждения.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 18 марта 2013 года "МО-14/ЗВ-381963, принадлежащем ОАО "ЭкоКомплекс-Луховицы" местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка: Московская область, Луховицкий район, п. свх. Астапова, ул. Песчаная, д. 3; разрешенное использование: размещение высокотехнологического мусороперерабатывающего комплекса для глубокой сортировки, переработки и утилизации ТБО (л.д. 82-84 т. 1).

В соответствии с лицензией, ОАО "Полигон" осуществляет деятельность по размещению отходов 4 класса опасности (ТБО от населения) (л.д. 102 т. 1).

Такой вид деятельности как переборка мусора, общество не осуществляет.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц N 375 от 18 марта 2014 года ОАО "ЭкоКомплекс-Луховицы" осуществляет деятельность по обработке неметаллических отходов и лома (л.д.112 т.1).

Таким образом, в материалах административного дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о событии административного правонарушения, совершенного ОАО "Полигон", выразившегося в незаконном привлечении к трудовой деятельности без разрешения на работу в качестве подсобного рабочего по переборке мусора ТБО гражданина Республики Узбекистан.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 АПК РФ, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (статья 65 АПК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Таким образом, административным органом не доказано в действиях ОАО "Полигон" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ.

Кроме того, судом установлено, что при производстве по делу об административном правонарушении, административным органом нарушены процессуальные требования, установленные КоАП РФ.

Согласно частям 1 и 2 статьи 26.2. КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 26 июля 2007 года N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Проверяя обстоятельства вынесения оспариваемого постановления, в части соблюдения административным органом процедуры привлечения к ответственности, судом установлено, что протокол об административном правонарушении был составлен в отсутствие законного представителя, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола.

Как следует из материалов дела, административный орган направил телеграмму в адрес общества - Московская область, Луховицкий район Астапово о том, что 20 мая 2013 года состоится составление протокола об административном правонарушении.

Однако данная телеграмма адресату не доставлена, почтовым отделением связи сделана отметка "учреждение закрыто, извещение оставлено".

Исходя из пункта 33 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2005 года N 221, почтовые отправления доставляются в соответствии с указанными на них адресами или выдаются в объектах почтовой связи. Извещения о регистрируемых почтовых отправлениях опускаются в почтовые абонентские ящики в соответствии с указанными на них адресами, если иное не определено договором между оператором почтовой связи и пользователем услугами почтовой связи.

Согласно пункту 35 Правил оказания услуг почтовой связи при неявке адресата за почтовым отправлением в течение пяти рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение.

Не полученные адресатами (их законными представителями) регистрируемые почтовые отправления возвращаются отправителям за их счет по обратному адресу, если иное не предусмотрено договором между оператором почтовой связи и пользователем услугами почтовой связи.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 24.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2008 года N 60, КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности, путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Таким образом, административный орган имел возможность уведомить общество о времени и месте составления протокола иным способом. Кроме того срок привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 КоАП РФ составляет 1 год.

Кроме того, юридическим адресом ОАО "Полигон" является Московская область, Луховицкий район д. Астапово, а не Астапово.

В кадастровой выписке о земельном участке от 18 марта 2013 года "МО-14/ЗВ-381963, принадлежащем ОАО "ЭкоКомплекс-Луховицы" указано местоположение: Московская область, Луховицкий район, п. свх. Астапова, ул. Песчаная, д. 3.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что существует деревня Астапово и совхоз Астапаво.

Однако административным органом в телеграммах, направленных в адрес ОАО "Полигон" неточно указан адрес.

Суд апелляционной инстанции полагает, что УФМС нарушило положения статьи 28.2 КоАП РФ, составив протокол об административном правонарушении без участия представителя ОАО "Полигон" и без доказательств надлежащего уведомления его о времени и месте составления протокола.

При таких обстоятельствах в силу положений статьи 26.2 КоАП РФ, статьи 64 АПК РФ протокол об административном правонарушении не может быть признан надлежащим доказательством по настоящему делу, как полученный с нарушением закона.

Аналогичная ситуация сложилась 27 мая 2013 года при вынесении оспариваемого постановления об административном правонарушении.

Арбитражным судом установлено, что УФМС допущены существенные нарушения установленного КоАП РФ порядка привлечения к административной ответственности, что не позволило ему всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, а лицу, привлекаемому к ответственности, не позволило в полной мере воспользоваться предоставленными ему правами.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявленные ОАО "Полигон" требования - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Московской области от 20 марта 2014 года по делу N А41-61719/13 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление от 27 мая 2013 года N 4/1/13/00719 принятое Управлением Федеральной миграционной службы России по Московской области в отношении Открытого акционерного общества "Полигон" о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

Е.А.Мищенко Е.Е. Шевченко