Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2014 г. N 14АП-2820/14

г. Вологда

02 июня 2014 г.

Дело N А05-14882/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 02 июня 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отделения надзорной деятельности Шенкурского района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 февраля 2014 года по делу N А05-14882/2013 (судья Дмитревская А.А.),

установил:

муниципальное бюджетное учреждение культуры "Межпоселенческая библиотека Шенкурского района им. М.П. Шукшина" (ОГРН 1032901750386; далее - учреждение, библиотека) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Отделению надзорной деятельности Шенкурского района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (далее - отделение надзорной деятельности, административный орган) о признании недействительным предписания от 22.11.2013 N 91/1/1.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Архангельской области (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 14 февраля 2014 года по делу N А05-14882/2013 требования учреждения удовлетворены.

Отделение надзорной деятельности с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование своей позиции ссылается на наличие у библиотеки возможности проведения работ по устранению выявленных административным органом нарушений, поскольку в силу пункта 2.1 договора от 18.10.2013 о закреплении за учреждением на праве оперативного управления находящегося в муниципальной собственности муниципального образования "Шенкурский муниципальный район" (далее - МО "Шенкурский муниципальный район") помещения библиотеки учреждение имеет обязательство осуществлять работы капитального характера, а равно и работы, направленные на соблюдение обязательных требований пожарной безопасности. В дополнениях к жалобе также ссылается на то, что высота эвакуационного выхода наружу со второго этажа названного здания не соответствует нормативным документам по пожарной безопасности и не зависит от количества находящихся людей на этаже.

Библиотека, министерство в отзывах с доводами жалобы не согласились, считают решение суда законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, поэтому разбирательство по делу произведено без их участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 24.10.2013 N 91 должностным лицом отделения надзорной деятельности в период с 10.11.2013 по 22.11.2013 проведена плановая выездная проверка соблюдения учреждением требований законодательства в области пожарной безопасности.

В ходе проверки выявлено, что в здании библиотеки, расположенном по адресу: Архангельская область, город Шенкурск, улица Ленина, дом 16, эвакуационный выход наружу со второго этажа здания не соответствует нормативным документам по пожарной безопасности по ширине (0,88 м), а также по высоте (1,2 м).

Тем самым учреждение нарушило требования пункта 6.1.11 свода правил "Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты СП 2.13130.2009", утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) от 25.03.2009 N 172 (далее - СП 2.13130.2009), пункта 6.16 строительных норм и правил "Пожарная безопасность зданий и сооружений СНиП 21-01-97*", принятых и введенных в действие постановлением Министерства строительства Российской Федерации от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*).

Названные нарушения отражены в акте проверки от 22.11.2013 N 91. Библиотеке выдано предписание от 22.11.2013 N 91/1/1 об устранении вышеуказанных нарушений требований пожарной безопасности в срок до 01.09.2014.

Учреждение с названным предписанием не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

В предварительном судебном заседании суда первой инстанции представитель отделения надзорной деятельности пояснил, что в оспариваемом предписании ошибочно указан СП 2.13130-2009 вместо свода правил "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденного приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009).

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования, правила и нормы пожарной безопасности.

Статьей 1 указанного Закона предусмотрено, что требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Под нарушением требований пожарной безопасности, согласно вышеназванной статье, понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38 названного Закона).

В соответствии со статьей 20 Закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам установлены, в частности, Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент, Закон N 123-ФЗ), СП 1.13130.2009, СНиП 21-01-97*.

Согласно частям 1, 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ каждое здание или сооружение должно иметь объемно-планировочное решение и конструктивное исполнение эвакуационных путей, обеспечивающие безопасную эвакуацию людей при пожаре. Для обеспечения безопасной эвакуации людей должны быть в числе прочего установлены необходимое количество, размеры и соответствующее конструктивное исполнение эвакуационных путей и эвакуационных выходов, а также обеспечено беспрепятственное движение людей по эвакуационным путям и через эвакуационные выходы.

В соответствии с определениями, данными в пунктах 48, 49 статьи 2 Технического регламента, эвакуационный выход - это выход, ведущий на путь эвакуации, непосредственно наружу или в безопасную зону; эвакуационный путь (путь эвакуации) - путь движения и (или) перемещения людей, ведущий непосредственно наружу или в безопасную зону, удовлетворяющий требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре.

Частью 1 статьи 89 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Расчет эвакуационных путей и выходов производится без учета применяемых в них средств пожаротушения.

Пунктом 6.1.11 СП 1.13130.2009 определено, что ширина эвакуационных выходов из помещений и зданий должна быть не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 50 человек.

На основании пункта 6.16 СНиП 21-01-97* высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее: 1,2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, при числе эвакуирующихся более 50 чел.; 0,8 м - во всех остальных случаях.

Помещение учреждения в силу пункта 5.21 СНиП 21-01-97* относится к классу функциональной пожарной опасности Ф2.1 (театры, кинотеатры, концертные залы, клубы, цирки, спортивные сооружения с трибунами, библиотеки и другие учреждения с расчетным числом посадочных мест для посетителей в закрытых помещениях).

Следовательно, высота эвакуационных выходов в свету из названного помещения должна быть не менее 1,9 м; ширина не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 50 человек.

В соответствии с пунктом 7.6 Правил пожарной безопасности для учреждений культуры Российской Федерации ВППБ 13-01-94, введенных в действие приказом Министерства культуры Российской Федерации от 01.11.1994 N 736 (далее - ВППБ 13-01-94), в тех случаях, когда при эвакуации в зданиях памятников культуры не отвечают предъявленным к ним требованиям и исключена возможность устройства дополнительных выходов, необходимо ограничить одновременное нахождение в этих зданиях людей. Посещение их должно осуществляться небольшими группами в сопровождении работников учреждения.

Материалами дела подтверждается, что в нарушение указанных положений СНиП 21-01-97*, СП 1.13130.2009 спорный эвакуационный выход наружу из помещений второго этажа здания библиотеки - менее 1,9 м по высоте (фактически 1,2 м) и менее 1,2 м по ширине (фактически 0,88 м).

Вместе с тем согласно представленному учреждением письму от 27.01.2014 N 6 возможность нахождения в библиотеке более 50 человек исключена, поскольку количество работающих лиц в здании составляет 17 человек, а вход на мероприятия, проводимые в библиотеке, осуществляется строго по пригласительным билетам, при этом количество приглашенных не превышает 30 человек.

Учреждением также предъявлена копия распоряжения администрации муниципального образования "Шенкурский муниципальный район" от 29.12.2012 N 531р, согласно которому в целях соблюдения требований пункта 6.16 СНиП 21-01-97* и ВППБ 13-01-94 решено: ограничить общее число нахождения в здании библиотеки одновременно до 50 человек; осуществлять посещение здания группами до 30 человек в сопровождении работников учреждения. Названные требования установлены и приказом директора библиотеки от 10.01.2013 N 3.

Из представленной учреждением копии журнала учета групповых посещений мероприятий, проводимых в библиотеке за 2013 - 2014 годы следует, что количество присутствующих на мероприятиях не превышает 30 человек. Данное обстоятельство подателем жалобы не оспаривается.

Таким образом, вывод отделения надзорной деятельности о нарушении учреждением требований к ширине эвакуационного выхода правомерно признан судом первой инстанции несостоятельным, так как в материалах дела отсутствуют доказательства того, что число лиц в помещениях библиотеки может составить более 50 человек.

Факт несоответствия по высоте эвакуационного выхода из здания библиотеки, установленным в СНиП 21-01-97* требованиям, подтверждается материалами дела и учреждением не оспаривается.

Между тем постановлением администрации Архангельской области от 13.08.1998 N 207 "О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области" здание, в котором находится библиотека, отнесено к числу объектов культурного наследия, подлежащих охране как памятники истории и культуры Архангельской области. Наименование объекта культурного наследия - "Народный дом".

Согласно представленному министерством охранному обязательству от 12.08.2013 N 228 собственником объекта культурного наследия регионального значения "Народный дом", расположенного по адресу: Архангельская область, город Шенкурск, улица Ленина, дом 16, является МО "Шенкурский муниципальный район". Помещение библиотеки закреплено за учреждением на праве оперативного управления (пункт 1.4 устава учреждения, договор от 18.10.2013).

Следовательно, указанный объект должен эксплуатироваться собственником и библиотекой с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ, Закон об объектах культурного наследия).

Пунктом 3 статьи 52 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что при осуществлении права пользования объектом культурного наследия, включенным в реестр, физические и юридические лица обязаны обеспечивать неизменность облика и интерьера этого объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 2 статьи 35 Закона N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Согласно пункту 1 статьи 40 названного Закона в целях настоящего Закона под сохранением объекта культурного наследия понимаются, в том числе, ремонтно-реставрационные работы по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования.

Следовательно, к работам по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования следует отнести и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности.

Проведение подобных работ на основании пункта 1 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия возможно на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Исходя из положений указанных норм, исполнение владельцем памятника истории и культуры требований пожарной безопасности возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ.

Согласно охранному обязательству от 12.08.2013 N 228 на собственника возложена обязанность во исполнение требований Закона N 73-ФЗ содержать памятник в исправном техническом, санитарном и противопожарном состоянии (пункт 2.1); без согласования с госорганом не изменять, внешний или внутренний архитектурный облик памятника, не заменять исторический материал, из которого изготовлены конструкции, архитектурно-художественные элементы, оконные и дверные заполнения памятника, не выполнять реконструкцию (приспособление для современного использования) памятника (пункт 2.10); не производить работы, изменяющие предметы охраны памятника (пункт 2.14).

Предметы охраны памятника определены в приложении N 3 к данному охранному обязательству (в их числе указаны дверные проемы).

Изменение конфигурации высоты и ширины эвакуационного выхода непосредственно наружу со второго этажа здания библиотеки с целью приведения его в соответствии с нормативными документами по пожарной безопасности невозможно без увеличения дверных проемов.

В этой связи, выдавая учреждению оспариваемое предписание об устранении требований пожарной безопасности, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в зданиях памятников истории и культуры, отделение надзорной деятельности должно было учесть указанные выше требования Закона об объектах культурного наследия и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названных объектов.

В частности, до выдачи указанного предписания административному органу следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия определить наличие возможности выполнения на объекте культурного наследия, эксплуатируемого библиотекой, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СП 1.13130.2009, СНиП 21-01-97*, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности.

В рассматриваемом случае наличие такой возможности административным органом не устанавливалось.

На основании Положения о министерстве культуры Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 27.03.2012 N 118-пп, уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Архангельской области выступает министерство.

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу указало, что увеличение дверного проема невозможно, так как повлечет причинение вреда объекту культурного наследия, изменение его облика.

Таким образом, исполнение учреждением выданного отделением надзорной деятельности предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности не отвечает требованию законодательства об исполнимости без нарушения при этом норм Закона N 73-ФЗ.

В связи с указанными обстоятельствами оспариваемое предписание правомерно признано судом первой инстанции недействительным.

Основания для изменения или отмены решения суда, предусмотренные статьей 270 АПК РФ, отсутствуют.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, поэтому госпошлина административным органом в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 14 февраля 2014 года по делу N А05-14882/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отделения надзорной деятельности Шенкурского района Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов