Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2014 г. N 15АП-7110/14

город Ростов-на-Дону

04 июня 2014 г.

дело N А53-228/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июня 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.

судей Гуденица Т.Г., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Щегровой Н.А.

при участии:

от Администрации города Таганрога: Савиной Елены Борисовны по доверенности от 04.02.2014 N 643;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: Рогожина Романа Валерьевича по доверенности от 01.04.2014 N 29;

от муниципального унитарного предприятия "Зелёный город": Маркозяна Павла Дмитриевича по доверенности от 26.03.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Таганрога

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.03.2014 по делу N А53-228/2014

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.

по заявлению Администрации города Таганрога, Комитета по управлению имуществом г. Таганрога

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц: Комитета по управлению имуществом города Таганрога, муниципального унитарного предприятия "Зелёный город", Управления жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога, муниципального бюджетного учреждения "Благоустройство", индивидуального предпринимателя Какуткиной Ирины Александровны

о признании недействительными решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Таганрога (далее - администрация) и Комитет по управлению имуществом города Таганрога (далее - комитет) обратились в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по Ростовской области) о признании незаконными решения от 24.10.2013 по делу N 1164/04 о нарушении ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и предписания от 24.10.2013 N 895/04.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное унитарное предприятие "Зелёный город", Управление жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога, муниципальное бюджетное учреждение "Благоустройство", индивидуальный предприниматель Какуткина Ирина Александровна.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.03.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые ненормативные акты соответствуют Закону. Суд пришел к выводу о том, что включение в пункты 2.4, 2.6 и 3.2.1 Правил охраны зеленых насаждений, утвержденных постановлением администрации от 24.04.2009 N 1543, положений о передаче зеленых насаждений в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город" и предоставление данному предприятию субсидий на возмещение затрат по содержанию указанных зеленых насаждений свидетельствует о нарушении администрацией Закона о защите конкуренции. Выполнение МУП "Зеленый город" за счет бюджетных субсидий работ (услуг) по озеленению, валке, обрезке деревьев без получения на это права в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом "О размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ (далее - Закон о размещении заказов) создает для него преимущественные условия осуществления деятельности.

Не согласившись с данным судебным актом, администрация города Таганрога обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение суда от 31.03.2014 отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы администрация указывает, что работы МУП "Зеленый город" финансируются за счет средств местного бюджета. Предоставление указанной субсидии производится в строгом соответствии с постановлением администрации N 495 от 09.02.2010 и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Управлением не установлено фактов создания администрацией каких-либо препятствий и ограничений при рассмотрении заявлений о выдаче субсидий. Полномочия администрации по распоряжению муниципальным имуществом в виде создания муниципальных унитарных предприятий, наделении их имуществом на праве хозяйственного ведения прямо предусмотрено Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Действующее законодательство не содержит ограничений по видам передаваемого в хозяйственное ведение имущества, за исключением изъятого из оборота. Предоставление субсидий МУП "Зеленый город" направлено на эффективное использование источников финансирования уже заложенных в бюджет муниципального образования средств. Предприятие производит работы по их себестоимости, куда не заложена норма прибыли. При заключении муниципального контракта на данные виды работ потребовалось бы увеличить расходные обязательства. В действиях администрации отсутствуют признаки недобросовестного поведения и ограничения конкуренции. Оспариваемое решение нарушает права и интересы администрации, поскольку незаконно ограничивает права органа местного самоуправления на реализацию полномочий по организации благоустройства территории муниципального образования.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель управления в судебном заседании против апелляционной жалобы возражал. Считает решение суда законным и обоснованным.

Представитель учреждения считает, что в действиях администрации отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства.

В судебном заседании 28.05.2014 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлено определение о перерыве до 03.06.2014. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, по признакам нарушения администрацией города Таганрога, Управлением жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога и Комитетом по управлению имуществом города Таганрога антимонопольного законодательства при принятии Правил охраны зеленых насаждений, утвержденных постановлением администрации от 24.04.2009 N 1543, УФАС по Ростовской области возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 1164/04.

Решением антимонопольного органа от 24.10.2013 Администрация города Таганрога, Управление жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога и Комитет по управлению имуществом города Таганрога признаны нарушившими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Указанное нарушение выразилось:

- со стороны администрации во включении в пункты 2.4, 2.6 и 3.2.1 Правил охраны зеленых насаждений, утвержденных постановлением администрации от 24.04.2009 N 1543 положений, предусматривающих передачу зеленых насаждений в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город";

- со стороны Комитета по управлению имуществом города Таганрога в издании приказа от 01.03.2012 N 90 в части передачи в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город" имущества для ландшафтного озеленения, а также металлических конструкций и озеленения и приказа от 29.08.2011 N 363;

- со стороны Управления жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога в предоставлении субсидий МУП "Зеленый город" на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения зеленых насаждений, имущества для ландшафтного озеленения.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что работы, выполняемые данным предприятием должны закупаться в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов на торгах, а предоставление субсидий предприятию за выполняемые работы по содержанию зеленых насаждений в обход процедур, установленных Законом о размещении заказов, является муниципальной преференцией. При этом содержание зеленых насаждений не входит в перечень целей, на которые предоставляются преференции. При предоставлении преференций необходимо получение согласия антимонопольного органа, которое в данном случае получено не было.

Предписанием управления от 24.10.2013. N 895/04 администрация обязана исключить из пунктов 2.4, 2.6 и 3.2.1 Правил охраны зеленых насаждений, утвержденных постановлением администрации от 24.04.2009 N 1543, положений о передаче зеленых насаждений в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город"; обеспечить изъятие комитетом по управлению имуществом г. Таганрога из хозяйственного ведения МУП "Зеленый город" зеленых насаждений, имущества для ландшафтного озеленения.

Полагая, что указанные решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, администрация и комитет обратились в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, решение и предписание УФАС по Ростовской области могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных решения и предписания закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителей по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу судебная коллегия находит недоказанным.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предоставляет собственнику право совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону.

На основании части 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Системный анализ приведенных норм права в совокупности со статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности заключения договора на торгах свидетельствует об установленном законодательством о защите конкуренции запрете органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество отдельным хозяйствующим субъектам без проведения торгов либо без осуществления иных публичных процедур, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества.

Несоблюдение такого запрета, а равно несоблюдение целей и порядка предоставления муниципальных преференций приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, при этом установление факта нарушения конкуренции либо признаков конкретных запрещенных действий органа местного самоуправления, исходя из содержания части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не требуется.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации г. Таганрога от 24.04.2009 г. N 1543 утверждены Правила охраны зеленых насаждений (далее - Правила).

В соответствии с пунктом 2.4 Правил МУП "Зеленый город" на основании разрешений выполняет работы по содержанию зеленых насаждений, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с пунктом 2.6 Правил Комитет по управлению имуществом г. Таганрога оформляет передачу вновь созданных зеленых насаждений территорий общего пользования в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город".

Пунктом 3.2.1 Правил МУП "Зеленый город" осуществляет хозяйственное ведение зелеными насаждениями, произрастающими на территориях, указанных в п. 1.3.1 Правил (площади, набережные, скверы, бульвары, разделительные полосы, разделительные круги, внутриквартальное озеленение, придорожное озеленение и иные территории общего пользования, за исключением территорий городских парков и парков культуры и отдыха).

Согласно приказу Комитета по управлению имуществом г. Таганрога от 29.08.2011 N 363 за МУП "Зеленый город" на праве хозяйственного ведения были закреплены многолетние зеленые насаждения (деревья, кустарники, озеленения, произрастающие на территориях бульваров, скверов, аллей, дворов и на иных территориях общего пользования) и поручено обеспечение надлежащего содержания и сохранности многолетних зеленых насаждений (п. 3.2 приказа).

В соответствии с приказом КУИ г. Таганрога от 01.03.2012 N 90 за МУП "Зеленый город" на праве хозяйственного ведения закреплено имущество для ландшафтного озеленения (металлические деревья, металлические конструкции, контейнеры для цветов, вазы, кашпо, расположенные в местах общего пользования), а также само озеленение.

Кроме этого, постановлением Администрации г. Таганрога от 09.02.2010 N 495 утвержден Порядок предоставления в очередном финансовом году субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по содержанию и ремонту объектов ЖКХ и благоустройства города, а также осуществляющим прочие мероприятия (расходы) в сфере ЖКХ, не указанные в п. 8 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию ЖКХ" из бюджета муниципального образования "г. Таганрог" в целях возмещения затрат или недополученных доходов.

В соответствии с указанным порядком между Управлением ЖКХ г. Таганрога и МУП "Зеленый город" были заключены соглашения от 10.01.2012 N 1/с и от 09.01.2013 N 4/с на предоставление субсидий из бюджета муниципального образования в целях возмещения затрат или недополученных доходов.

На основании данных соглашений Управление ЖКХ г. Таганрога в 2012 году и 2013 году предоставляло МУП "Зеленый город" бюджетные субсидии на возмещение затрат предприятия по содержанию зеленых насаждений и иных объектов, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения.

Признавая заинтересованных лиц нарушившими п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган пришел к выводу о том, что выполнение МУП "Зеленый город" за счет бюджетных субсидий работ по содержанию зеленых насаждений без получения на это права в соответствии с порядком, установленным Законом о размещении заказов создает для него преимущественные условия осуществления деятельности.

Антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что в силу ч. 1, 2 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие является коммерческой организацией, основной целью деятельности которой является извлечение прибыли. Закрепление зеленых насаждений на праве хозяйственного ведения за МУП "Зеленый город" не соответствует цели его деятельности как коммерческой организации.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления от 06.10.2003 N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация благоустройства территории городского округа (включая озеленение территории).

В соответствии со статьей 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения (часть 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).

Поскольку работы по содержанию зеленых насаждений направлены на удовлетворение потребностей муниципального образования, следовательно, право на выполнение должно предоставляться в порядке, определенном Законом о размещении заказов.

Антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что работы, выполняемые МУП "Зеленый город", к случаям размещения заказа у единственного поставщика, предусмотренным статьей 55 Закона о размещении заказа, не относятся.

Случаи принятия актов и (или) осуществления действий (бездействия) в отношении муниципального имущества предусмотрены статьей 19 Закона о защите конкуренции, на основании которой в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления муниципальная преференция может предоставляться в целях, определенных данной статьей.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях: обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; развития образования и науки; проведения научных исследований; защиты окружающей среды; сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; развития физической культуры и спорта; обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; производства сельскохозяйственной продукции; социального обеспечения населения; охраны труда; охраны здоровья граждан; поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Цели предоставления муниципального имущества (зеленых насаждений, имущества для ландшафтного озеленения) МУП "Зеленый город" не соответствуют вышеприведенным целям, перечень которых является исчерпывающим.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что выполнение МУП "Зеленый город" за счет бюджетных средств работ (услуг) по содержанию зеленых насаждений без получения на это права в соответствии с порядком, установленным Законом о размещении заказов, создает для него преимущественные условия деятельности.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что полномочия администрации по распоряжению муниципальным имуществом в виде создания муниципальных унитарных предприятий, наделении их имуществом на праве хозяйственного ведения прямо предусмотрено Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Действующее законодательство не содержит ограничений по видам передаваемого в хозяйственное ведение имущества, за исключением изъятого из оборота.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).

В соответствии со статьей 51 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Следовательно, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Законом, ограничивающим полномочия собственника по распоряжению муниципальным имуществом, является Закон о защите конкуренции.

Передача в хозяйственное ведение МУП "Зеленый город" зеленых насаждений с целью выполнения работ по их содержанию направлена на решение вопросов местного значения.

Решение вопросов местного значения путем предоставления имущества муниципальным предприятиям в обход процедуры, предусмотренной Законом о размещении заказов, обоснованно расценено антимонопольным органом как нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.03.2014 по делу N А53-228/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица Г.А. Сурмалян