Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2014 г. N 14АП-2473/14

г. Вологда

03 июня 2014 г.

Дело N А05-12488/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 03 июня 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного заказа Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года по делу N А05-12488/2013 (судья Шишова Л.В.),

установил:

Управление государственного заказа Ненецкого автономного округа (ОГРН 1068383002016, далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Счетной палате Ненецкого автономного округа (ОГРН 1118383000856, далее - счетная палата) о признании незаконным бездействия, выразившегося в не уведомлении о проведении контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного расходования средств окружного бюджета на создание объекта "Создание ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа с разработкой ПСД", лишении права на подачу разногласий, защиту иными незапрещенными законом способами; о признании недействительными пунктов 2, 3, 4 отчета о результатах контрольного мероприятия; о возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления финансов Ненецкого автономного округа (далее - управление финансов) и казенного учреждения Ненецкого автономного округа "Служба материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти Ненецкого автономного округа" (далее - учреждение, КУ НАО "СМТО").

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление государственного заказа с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что управлением подавалось заявление о признании отдельных пунктов отчета незаконными, а не о признании недействительным ненормативного правового акта. Податель жалобы отмечает, что арбитражным судом не рассматривалось требование в части нарушения деловой репутации управления. По мнению апеллянта, судом неверно определено лицо, в отношении которого проведена проверка. Кроме того, Управление считает, что судом не дана оценка правомерности осуществления счетной палатой контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов и заключению специалиста в области лингвистического исследования от 21.01.2014.

Управление финансов в отзыве поддержало позицию по делу, изложенную ранее в мнениях по делу.

Счетная палата в отзыве доводы апелляционной жалобы не признала.

От учреждения КУ НАО "СМТО" отзыва на апелляционную жалобу не поступило.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, ответчиком в соответствии с пунктом 5 Плана работы счетной палаты Ненецкого автономного округа на 2012 год, утвержденного приказом от 23.12.2011 N 1-сп (в редакции приказа от 05.07.2012 N 8-сп), в период с 01.08.2012 по 29.12.2012 проведено контрольное мероприятие "Проверка целевого и эффективного расходования средств окружного бюджета на создание объекта "Создание ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа с разработкой ПСД".

По окончании контрольного мероприятия должностными лицами счетной палаты, проводившими проверку, 29.12.2012 составлен акт. По результатам контрольного мероприятия аудитором счетной палаты оформлен отчет от 08.07.2013, который в последующем утвержден распоряжением председателя счетной палаты от 12.07.2013 N 42.

В качестве объектов контрольного мероприятия в отчете указано на казенные учреждения Ненецкого автономного округа "Служба материально-технического обеспечения деятельности государственных органов Ненецкого автономного округа" и "Ненецкий информационно-аналитический центр".

Согласно пункту 2 выводов отчета учреждение выполняло функции государственного заказчика при размещении заказа на выполнение работ, не имея необходимых полномочий государственного заказчика, так как учреждение было определено государственным заказчиком по другому заказу в части реконструкции помещений культурно-делового центра с целью создания ситуационного центра главы администрации НАО с разработкой ПСД. В пункте 3 констатируется, что распоряжением Комитета госзаказа НАО от 27.10.2010 N 247 внесены изменения в извещение N 70 и документацию об аукционе, в соответствии с которыми изменилось название предмета аукциона с "Реконструкция помещений культурно-делового центра с целью создания ситуационного центра главы администрации НАО с разработкой ПСД" на "Создание ситуационного центра главы администрации НАО в цокольном этаже Культурно-делового центра "Арктика", что противоречит положениям Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" и строк 5, 8 приложения N 10 к закону Ненецкого автономного округа от 25.12.2009 N 94-ОЗ "Об окружном бюджете на 2010 год", запрещающим изменение предмета аукциона. В пункте 4 указано, что предмет аукциона не соответствовал положениям Закона Ненецкого автономного округа от 25.12.2009 N 94-ОЗ "Об окружном бюджете на 2010 год", так как предмет аукциона не предусматривал разработку ПСД в качестве составляющей создания ситуационного центра, как это было предусмотрено.

В разделе 11 отчета в качестве предложений указано на рекомендацию отправить отчет собранию депутатов и губернатору НАО, в прокуратуру НАО, в адрес проверяемого учреждения направить представление о необходимости взыскания неосновательного обогащения и пеней.

В соответствии со статьей 21 Закона Ненецкого автономного округа от 22.09.2011 N 58-ОЗ "О Счетной палате Ненецкого автономного округа" КУ НАО "СМТО" вынесено представление от 16.07.2013 N 469-сп.

Управление, полагая, что со стороны счетной палаты имеет место бездействие, выразившееся в не уведомлении о проведении контрольного мероприятия, лишении права на подачу разногласий, защиту иными незапрещенными законом способами, а также не согласившись с пунктами 2, 3, 4 отчета о результатах контрольного мероприятия, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Судом первой инстанции вынесено решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое бездействие не влечет неблагоприятных последствий для заявителя и не создает препятствий для осуществления им какой-либо деятельности.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц установлен главой 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Таким образом, начало течения срока на судебное обжалование обусловлено моментом, когда лицу стало известно о нарушениях его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что начало течения срока на судебное обжалование отчета счетной палаты по результатам контрольного мероприятия, не может быть ранее даты, когда такой отчет был утвержден. В данном случае это 12.07.2013. Поскольку оспариваемый отчет в адрес заявителя не направлялся, обратного ответчиком не доказано, и был опубликован в общем доступе на сайте счетной палаты 15.07.2013, то срок обращения с заявлением в суд подлежит исчислению с указанной даты.

Как установлено судом, с заявлением в суд Управление обратилось 14.10.2013 согласно оттиску календарного штемпеля органа почтовой связи на конверте, в связи с чем установленный в части 4 статьи 198 АПК РФ срок на обращение заявлением в суд в части требования о признании недействительными пунктов 2, 3, 4 отчета о результатах контрольного мероприятия заявителем не пропущен.

Вместе с тем, как справедливо указывает в отзыве ответчик запрос в адрес комитета о предоставлении информации и материалов, касающихся создания вышеописанного объекта в связи с проведением контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного расходования средств окружного бюджета на создание объекта "Создание ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа с разработкой ПСД" поступило заявителю 10.10.2012 (т. 2, л. 14).

Следовательно, о бездействии ответчика, выразившегося в не уведомлении о проведении контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного расходования средств окружного бюджета на создание объекта "Создание ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа с разработкой ПСД" заявителю стало известно 10.10.2012. Таким образом, в отношении указанного требования срок для обращения с заявлением в суд пропущен без уважительных причин, что является самостоятельным основанием для отказа в его удовлетворении.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на соответствующие органы.

Заявитель, оспаривая ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) в соответствии со статьей 65 АПК РФ должен доказать, что оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с соответствующим требованием, являются, во-первых, установление наличия у истца (заявителя) принадлежащего ему субъективного материального права или охраняемого законом интереса, во-вторых, установление факта его нарушения и, в-третьих, установление факта нарушения права истца (заявителя) именно ответчиком.

При этом, избираемый способ защиты в случае удовлетворения требований заявителя должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Суд апелляционной инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что заявителем не доказано нарушение бездействием ответчика и пунктами 2, 3, 4 выводов каких-либо его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а так же отсутствуют иные предусмотренная статьей 198 АПК РФ условия, необходимые для признания незаконным оспариваемого бездействия ответчика, а также признания недействительным в части отчета счетной палаты, оформленного по результатам контрольного мероприятия.

На основании части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проверяющий орган осуществляет основные полномочия, поименованные в части 1 статьи 9 Закона N 6-ФЗ, в том числе организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в том числе в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В силу положений статьи 10 Закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1); при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2); при проведении экспертно-аналитического мероприятия Контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (часть 3).

В соответствии с положениями статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Аналогичное право предоставлено счетной палате в соответствии со статьей 21 Закона Ненецкого автономного округа от 22.09.2011 N 58-ОЗ "О Счетной палате Ненецкого автономного округа" (далее - Закон N 58-ОЗ).

В силу положений статьи 17 Закона N 6-ФЗ акты, составленные контрольно-счетными органами при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок, установленный законами субъекта Российской Федерации, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью (часть 1).

Проверяемые органы и организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольно-счетных органов в законодательные (представительные) органы (часть 2).

Как следует из материалов дела, объектом контрольного мероприятия являлось КУ НАО "СМТО" (до 31.12.2011 - окружное государственное учреждение "Служба материально-технического обеспечения деятельности органов власти, государственных органов Ненецкого автономного округа и окружных государственных учреждений культуры").

По окончании контрольного мероприятия 29.12.2012 ответчиком составлен акт, а по результатам контрольного мероприятия аудитором счетной палаты оформлен отчет от 08.07.2013.

Как указано в разделе 5 акта по результатам контрольного мероприятия вопросами контрольного мероприятия являлись: 1) проверка документации о проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса работ по объекту "Реконструкция помещений культурно-делового центра с целью создания ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа с разработкой ПСД" на предмет соответствия законодательству; 2) проверка документации о проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение комплекса работ по объекту "Создание ситуационного центра главы администрации Ненецкого автономного округа в цокольном этаже Культурно-делового центра "Арктика"; 3) проверка целевого и эффективного расходования бюджетных средств окружного бюджета при формировании объекта; 4) проверка полноты формирования государственного имущества при создании объекта; 5) проверка учета основных средств.

В соответствии со статьей 21 Закона N 58-ОЗ КУ НАО "СМТО" вынесено представление от 16.07.2013 N 469-сп, в котором проверяемой организации предложено:

1. С целью недопущения нарушения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществлять более точные и экономически обоснованные расчеты, своевременно вносить изменения в бюджетную смету.

2. Не допускать нарушений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

3. На основании статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) взыскать сумму неосновательного обогащения в размере 99.8 тыс. руб., необоснованно выплаченную ЗАО "Полимедиа" по государственному контракту от 14.12.2010 N б/н.

4. На основании части 11 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и пункта 8.3 государственного контракта от 14.12.2010 N б/н принять меры к взысканию с ЗАО "Полимедиа" неустойки (пеней) в сумме 13 005.5 тыс. руб.

Таким образом, контрольные мероприятия, а также представление по результатам таких мероприятий в рамках Закона N 6-ФЗ и Закона N 58-ОЗ проводились ответчиком только в отношении КУ НАО "СМТО", заявитель не являлся проверяемой организацией.

По смыслу Закона N 6-ФЗ и Закона N 58-ОЗ гарантии прав и законных интересов должны быть предоставлены контрольно-счетными органами проверяемым органам и организациям, следовательно, нарушений прав заявителя не имеется.

В отношении оспаривания пунктов 2 и 4 выводов, изложенных в разделе 10 "Выводы" отчета счетной палаты по результатам контрольного мероприятия от 08.07.2013 следует отметить, что управление в указанных пунктах не упоминается, его действиям какой-либо оценки не дается.

В пункте 3 упоминается, что распоряжением управления (ранее - Комитет госзаказа НАО) от 27.10.2010 N 247 были внесены изменения в извещение N 70 и документацию об аукционе, в соответствии с которыми изменилось название предмета аукциона с "Реконструкция помещений культурно-делового центра с целью создания ситуационного центра главы администрации НАО с разработкой ПСД" на "Создание ситуационного центра главы администрации НАО в цокольном этаже Культурно-делового центра "Арктика", что противоречит положениям Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" и строк 5, 8 приложения N 10 к закону Ненецкого автономного округа от 25.12.2009 N 94-ОЗ "Об окружном бюджете на 2010 год", запрещающим изменение предмета аукциона.

Таким образом, в пункте 3 выводов действительно говориться об изменении распоряжением управления наименования аукциона.

Вместе с тем сам по себе отчет по результатам контрольного мероприятия не предусматривает механизм привлечения заявителя к ответственности и применение иных мер принуждения за его неисполнение. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в связи с оформлением оспариваемого отчета наступили какие-либо неблагоприятные для заявителя последствия и нарушены его права и законные интересы. Довод заявителя о том, что в своей деятельности он должен будет учитывать выводы счетной палаты, изложенные в оспариваемых пунктах отчета, является необоснованным.

Кроме того, как ответчик пояснил в отзыве на жалобу Управления КУ НАО "СМТО" направило в адрес управления обращение об организации и проведении торгов с предоставлением сведений, необходимых для формирования государственного заказа и составления аукционной документации по рассматриваемому объекту закупки, а в последствии проверяемое лицо приняло решение о согласовании аукционной документации, хотя могло принять иное решение, не направлять письмо N 04/877; Управление выполняло лишь технические функции по разработке аукционной документации, не выступало в качестве распорядителя, получателя бюджетных средств и не использовало их, не могло являться объектом проверки по вопросу о целевом и эффективном расходовании средств областного бюджета (т. 3, л. 31).

Довод апелляционной жалобы о том, что затронута деловая репутация Управления подлежит отклонению, поскольку требование о защите деловой репутации управления в суде первой инстанции не заявлялось.

В соответствии с частью 3 статьи 257 АПК РФ в апелляционной жалобе не могут быть заявлены новые требования, которые не были предметом рассмотрения в арбитражном суде первой инстанции.

С учетом того, что оспариваемый отчет вынесен не в отношении заявителя, не содержит указания на принятие каких-либо мер принуждения в отношении Управления, он не может рассматриваться как нарушающий его права и законные интересы.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 февраля 2014 года по делу N А05-12488/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного заказа Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина О.Ю. Пестерева