Определение Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2014 г. N 15АП-6752/14

город Ростов-на-Дону

19 мая 2014 г.

дело N А32-35289/2013

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ефимовой О.Ю.

судей Гуденица Т.Г., Смотровой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Щегровой Н.А.

при участии:

от заявителя: Фомина С.В. по доверенности от 05.08.2013

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2014 по делу N А32-35289/2013

принятое в составе судьи Гречко О.А.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Надежда-М"

к администрации муниципального образования город Краснодар

при участии третьего лица: Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар

о признании недействующим постановления

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Надежда-М" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействующим постановления от 18.03.2009 N 815 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара" (далее - Постановление N 815) в части утверждения проекта планировки в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0207007:22 расположенного по адресу: г. Краснодар, Западный внутригородской округ; ул. им. Калинина, 466/18.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2014 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое постановление нарушает права и законные интересы общества, поскольку установленные красные линии проходят по земельному участку, принадлежащему ООО "Надежда - М". При вынесении оспариваемого постановления не соблюден порядок проведения публичных слушаний.

Не согласившись с данным судебным актом, администрация муниципального образования город Краснодар обжаловала его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение суда от 19.02.2014 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование апелляционной жалобы администрация ссылается на то, что оспариваемое постановление не нарушает прав и законных интересов общества, поскольку сведения о назначении публичных слушаний и заключение о результатах слушаний были опубликованы в газете "Краснодарские известия". Обществом пропущен процессуальный срок на обращение в суд.

Судебная коллегия апелляционной инстанции, рассмотрев материалы дела, считает, что производство по апелляционной жалобе подлежит прекращению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что предметом спора по настоящему делу является законность постановления администрации N 815 в части утверждения проекта планировки в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:43:0207007:22 расположенного по адресу: г. Краснодар, Западный внутригородской округ; ул. им. Калинина, 466/18.

По мнению заявителя, постановление N 815 в обжалуемой части существенно нарушает его права и законные интересы. Как указывает общество, ему было отказано в предоставлении в собственность указанного земельного участка со ссылкой на то обстоятельство, что часть испрашиваемого земельного участка находится за красной линией на территории общего пользования. Красные линии установлены постановлением администрации муниципального образования город Краснодар N 815 от 18.03.2009 "Об утверждении проекта планировки центральной части города Краснодара".

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление N 815 является ненормативно-правовым актом. Дело рассмотрено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, судебная коллегия апелляционного суда пришла к выводу, что предметом рассматриваемого спора является оспаривание нормативного правового акта.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, приведены в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Согласно пункту 9 указанного постановления к таким признакам отнесены: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд апелляционной инстанции считает, что постановление N 815 обладает приведенными признаками нормативного правового акта.

Согласно пункту 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В силу части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частью 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории.

В соответствии с частью 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Особенности утверждения и публикации документации по планировке территории (в том числе, проектов планировки территории и проекты межевания территории) предусмотрены частями 13, 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку. Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Оспариваемое в рамках настоящего дела постановление N 815 принято главой администрации города Краснодара, к полномочиям которого в силу статей 8, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесено принятие решения об утверждении проекта планировки территории соответствующего муниципального образования.

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Апелляционный суд отмечает официальный характер постановления N 815, свойственный именно нормативным актам. Согласно части 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Результаты публичных слушаний по проекту планировки территории до его утверждения подлежат также опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (часть 10 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Соответственно, установленный многоступенчатый порядок принятия постановления главы муниципального образования об утверждении проекта планирования территории завершается его опубликованием, с которым связано его вступление в юридическую силу. С момента опубликования проект планирования территории становится доступным для ознакомления с его содержанием неопределенного круга лиц.

Учитывая регламентированные в части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации цели планирования территорий и содержание постановления N 815, можно констатировать, что указанное постановление содержит также такие существенные признаки нормативного правового акта как наличие в нем правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

В постановлении N 815, которым утвержден проект планирования центральной части города Краснодара, указано, что основной целью проекта является разработка предложений по градостроительному преобразованию и развитию на перспективу общегородского центра Краснодара - как южной столицы России и центра субъекта Российской Федерации Краснодарского края, обеспечению благоприятных условий проживания и обслуживания населения города и Краснодарского края, посещающих Краснодар граждан России и иностранных государств, созданию территорий и градостроительных условий для успешного привлечения инвестиций в город Краснодар и его центральную часть.

В тексте указанного постановления особо оговорено, что основным проектным предложением является сохранение сложившихся функций центра и его планировочной структуры, с развитием общественной застройки в отдельных прилегающих кварталах западнее ул. Рашпилевской и восточнее ул. Красноармейской. При этом предлагается регулирование количества рабочих мест и емкости общественных зданий, ограничение строительства новых крупных заданий торгового, офисного значения, незначительное уплотнение исторически сложившейся застройки. Основным методом реконструкции ядра исторического центра должна стать реконструкция существующих капитальных зданий, сохранение памятников историко-культурного наследия и разработка проекта зон их охраны. Регулировать чрезмерную нагрузку и плотность застройки исторического ядра, как указано в постановлении N 815, позволит создание четырех новых субцентров. Далее в указанном постановлении содержится описание планируемых к созданию субцентров.

В части 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности муниципальными образованиями зависит, в том числе, от содержания соответствующей документации по планированию территории.

То обстоятельство, что предмет оспаривания постановления N 815, направленного на регулирование правоотношения по планированию территории муниципального образования город Краснодар, а именно его центральной части, ограничен его частью не может являться основанием для квалификации заявленного требования как адресованного ненормативному правовому акту. Рассмотрение вопроса недействительности части акта органа местного самоуправления, имеющего целью единое планировочное градостроительное решение, ведет к утрате единства организации территории, которое предполагает размещение и архитектурные решения в числе прочих таких объектов, как парки, дороги, набережные и т.п.

При таких обстоятельствах, определить круг лиц, в отношении которых указанное постановление имеет обязательственную силу, не представляется возможным. В сферу правоотношений по планированию территорий, строительству территории вовлечено неопределенное количество лиц. При этом, к таким лицам относятся не только физические и юридические лица, но также государственные и муниципальные органы, учреждения.

Неоднократность применения постановления N 815 определена значимостью поставленных целей планирования территорий, реализация которых не ограничена временными параметрами.

Содержащиеся в нем положения устанавливают обязательные для применения нормы, правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельность на соответствующей территории.

Аналогичная правовая позиция в отношении постановления N 815 содержится в постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.07.2012 и от 25.10.2012 по делу NА32-34665/2010.

Выводы о нормативности постановлений о планировании территорий муниципальных образований содержатся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.09.2011 N 6254/11, от 19.05.2009 N 1067/09, в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.08.2011 N ВАС-9578/11 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

В соответствии со статьями 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно части 1 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, установив нормативность оспариваемого акта, должен был перейти к рассмотрению дела по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу (части 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно абзацу 2 пункту 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае, когда суд апелляционной инстанции ошибочно принял к производству апелляционную жалобу на судебный акт, не подлежащий обжалованию в порядке апелляционного производства, применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по жалобе подлежит прекращению.

По результатам рассмотрения материалов дела Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что обжалуемое решение не подлежит обжалованию в порядке апелляционного производства ввиду того, что предметом спора по делу А32-35289/2013 является оспаривание нормативного акта.

Таким образом, производство по апелляционной жалобе администрации муниципального образования город Краснодар подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 257, 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

прекратить производство по апелляционной жалобе администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.02.2014 по делу N А32-35289/2013.

Определение может быть обжаловано в порядке, определенном статьей 188 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Смотрова