Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2014 г. N 17АП-5036/14

г. Пермь

02 июня 2014 г.

Дело N А60-47485/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июня 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 июня 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел России: Костенко О.В., по доверенности от 03.02.2014,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 февраля 2014 года

по делу N А60-47485/2013, принятое судьей Ворониным С.П.,

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел России (ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103)

о признании недействительным ненормативного акта,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" (ФГУП "Охрана") в лице филиала по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (УФАС по Свердловской области) от 19.09.2013 N 288 о включении предприятия в региональный раздел Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, с долей более 50% на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений (ОКВЭД 45.31) в географических границах муниципального образования "город "Екатеринбург", муниципального образования "город Нижний Тагил", муниципального образования "город Каменск-Уральский", городского округа Первоуральск.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 25 февраля 2014 года (резолютивная часть оглашена 24 февраля 2014 года) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заинтересованное лицо приводит доводы о том, что УФАС по Свердловской области в соответствии со ст. 3 Закона об охранной деятельности был проведен анализ именно рынка комплекса услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, законодательно объединенных в один товар. Вывод суда о том, что исследуемые услуги являются взаимозаменяемыми для услуг по монтажу, проектированию и ремонтному обслуживанию установок охранно-пожарной сигнализации антимонопольный орган считает противоречащим нормам материального права. Также в жалобе заинтересованное лицо не соглашается с выводом суда первой инстанции об ограничении географических границ товарного рынка географическими границами городов Свердловской области, считая его необоснованным, поскольку спрос на услуги охраны жилых помещений является неперемещаемым, что обусловлено подключением охранной системы к центральной системе пультовой охраны конкретного района.

В судебном заседании представитель заявителя с жалобой не согласился по основаниям, указанным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, настаивая на неправомерности включения сведений о предприятии в Реестр. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заинтересованное лицо надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направило, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана", подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации, создано Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" на базе, в частности, подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

В соответствии с Уставом ФГУП "Охрана", утвержденным Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 13.05.2011 N 367, указанное предприятие является коммерческой организацией и оказывает услуги по охране объектов и имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами, а также услуги юридическим и физическим лицам по разработке проектно-сметной документации, изготовлению, поставке, монтажу, пусконаладке, гарантийному и эксплуатационному обслуживанию, капитальному ремонту инженерно-технических средств охраны и систем безопасности, в том числе систем видеонаблюдения, контроля доступа, связи и техническому укреплению объектов (помещений) посредством монтажа (установки), эксплуатационного обслуживания и ремонта (пункты 2.2.1 и 2.2.5 Устава), другие услуги, связанные с обеспечением безопасности.

Таким образом, государственное предприятие как хозяйствующий субъект на договорной основе выполняет функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

Также из обстоятельств дела следует, что на основании письма ФАС России от 14.05.2013 о проведении анализа рынка услуг охраны жилых помещений Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области проведен анализ состояния конкуренции на товарных рынках услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений в городах (муниципальных образованиях) Свердловской области с населением более 100 тысяч жителей за период 2010 - 2012 годов.

По результатам анализа Управлением составлен аналитический отчет, в котором сделан вывод о том, что ФГУП "Охрана" в части деятельности его филиала по Свердловской области занимает доминирующее положение на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений в географических границах соответствующих границам муниципальных образований г. Екатеринбурга, г. Нижний Тагил, г. Каменск-Уралський и городского округа Первоуральск с долей более 65%, что явилось основанием для принятия оспариваемого Приказа УФАС по Свердловской области от 19.09.2013 N 288 о включении ФГУП "Охрана" в региональный раздел Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, с долей более 50% на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений (ОКВЭД 45.31) в географических границах муниципального образования "город "Екатеринбург", муниципального образования "город Нижний Тагил", муниципального образования "город Каменск-Уральский", городского округа Первоуральск.

Оспариваемый Приказ издан Управлением в соответствии с полномочием, установленным подпунктом "а" пункта 8 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, в пределах компетенции, предусмотренной Правилами формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2007 N 896.

Наличие полномочий на издание Приказа о включении в Реестр не является спорным вопросом на стадии апелляционного производства. Спор между сторонами остается по поводу соответствия проведенного анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке Порядку проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок).

Из содержания решения суда первой инстанции следует, что суд признал оспариваемый Приказ недействительным, установив совокупность оснований, предусмотренных в ст. 201 АПК РФ, а именно, его не соответствие закону (в данном случае Закону о защите конкуренции и Порядку N 220) и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Антимонопольный орган в апелляционной жалобе настаивает на том, что его выводы, изложенные в аналитическом отчете, послужившие основанием для издания Приказа от 19.19.2013 N 288, полностью соответствуют Порядку, а суд первой инстанции неправильно оценил представленные сторонами доказательства, ошибочно поддержав позицию заявителя о недоказанности его доминирующего положения.

Проверив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, применительно к установленным по делу обстоятельствам и представленным в дело доказательствам, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения судебного акта по следующим мотивам.

Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка; г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; е) определение уровня концентрации товарного рынка; ж) определение барьеров входа на товарный рынок; з) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке; и) составление аналитического отчета.

Из подготовленного УФАС по Свердловской области аналитического отчета следует, что антимонопольным органом в качестве продуктовых границ товарного рынка определены услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений. Данная информация о продуктовых границах товарного рынка включена в Приказ.

Определяя географические границы товарных рынков географическими границами городов (муниципальных образований, городского округа) Свердловской области с населением более 100 тысяч жителей, Управление исходило из того, что спрос на услуги охраны жилых помещений является неперемещаемым и что данные услуги в подавляющем большинстве случае приобретаются там, где покупатель услуг проживает по месту жительства или по месту нахождения жилого помещения (объект услуг).

В состав хозяйствующих субъектов - продавцов услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений Управление включило собственно ФГУП "Охрана", а также юридические лица - частные охранные организации, оказывающие услуги по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны на основании соответствующей лицензии.

Выводы антимонопольного органа, изложенные в аналитическом отчете, суд первой инстанции признал необоснованными.

Апелляционный суд, поддерживая суд первой инстанции, исходит из следующего.

В Федеральном законе от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлен перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, в их числе указана частная охранная деятельность (пункт 32 части 1 статьи 12), особенности лицензирования которой устанавливаются федеральным законом, регулирующим осуществление этой деятельности (часть 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 3 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" в целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг: охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Оказание услуг, перечисленных в части 3 статьи 3 настоящего Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел (часть 1 статьи 11 Закона N 2487-1).

Положение о лицензировании частной охранной деятельности утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498.

Ни Законом N 2487-1, ни Положением N 498 не предусмотрен такой вид частной охранной деятельности как проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание технических средств охраны, следовательно, на данный вид деятельности лицензии не требуется.

Между тем, как установлено судом первой инстанции и подтверждается аналитическим отчетом, исследуемый товарный рынок Управление ограничило соответствующими услугами охранных организаций, в адрес которых УФАС по Свердловской области были направлены запросы о предоставлении информации об объемах оказанных услуг за исследуемый период, на основании полученной информации Управлением и было установлено доминирующее положение ФГУП "Охрана".

Суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу о том, что в силу особенностей лицензирования частной охранной деятельности работы по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны отнесены к лицензируемым видам услуг лишь при их оказании в составе охраны объектов и (или) имущества на объектах.

Также суд правомерно указал, что деятельность по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны, не являясь лицензируемой, может осуществляться как самостоятельно, так и в составе иной деятельности, не относясь при этом к частной охранной деятельности.

Между тем, из аналитического отчета следует, что Управление в состав хозяйствующих субъектов на исследуемом товарном рынке включило заявителя, а также несколько частных охранных предприятий (раздел 4 Отчета, Приложение N 1 к Отчету).

В связи с этим объем товарного рынка, уровень концентрации товарного рынка и оценка состояния конкурентной среды анализировались Управлением исходя из сведений о предоставлении услуг в г. Нижний Тагил тремя хозяйствующими субъектами (включая заявителя), в г. Каменск-Уральском - также тремя хозяйствующими субъектами (включая заявителя), а в г. Екатеринбург и городском округе Первоуральске - только заявителем.

Из материалов дела следует, что при подготовке отчета Управление руководствовалось сведениями о частных охранных организациях, зарегистрированных на территории Свердловской области, по данным Центра лицензионно-разрешительной работы ГУ МВД России по Свердловской области, а также ответами частных охранных организаций.

Между тем, из материалов дела следует, что заявитель при обращении в арбитражный суд в опровержение аналитического отчета представил сведения Свердловскстата (от 20.11.2013 (л.д. 1-15, том 2), по данным которого услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений оказывает на территории области 874 организации.

Таким образом, исходя из статистической информации, на территории г. Екатеринбург, г. Нижний Тагил, г. Каменск-Уральский и ГО Первоуральск услуги, в отношении которых проводился анализ, оказывает гораздо большее число хозяйствующих субъектов, часть из которых не является лицензированными частными охранными организациями.

Суд первой инстанции обоснованно отметил, что в нарушение Порядка из содержания аналитического отчета не следует, что при оценке и анализе рынка Управлением были использованы все возможные источники информации о товарном рынке.

В апелляционной жалобе Управление продолжает настаивать на том, что, поскольку оказание услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны входит в часть 3 статьи 3 Закона об охранной деятельности, постольку в соответствии со ст. 11 указанного закона осуществление данного вида комплекса услуг подлежит лицензированию.

Данный довод основан на неправильном толковании норм материального права (Законов о лицензировании, об охранной деятельности, Положения о лицензировании N 498) и потому отклонен апелляционным судом. Кроме того, данное ошибочное суждение привело к неправильному анализу состояния конкуренции на товарном рынке.

Апелляционный суд также поддерживает вывод суда первой инстанции об ошибочности вывода Управления в отношении отсутствия товаров (услуг), потенциально являющихся взаимозаменяемыми для рассматриваемого вида услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений.

Как обоснованно отметил суд, вывод об отсутствии взаимозаменяемых товаров сделан антимонопольным органом лишь на основании оценки Положения N 498, устанавливающего перечень видов технических средств охраны, используемых для оказания услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по их проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что антимонопольный орган ошибочно не принял во внимание, что указанный нормативный акт регулирует вопросы осуществления лишь частной охранной деятельности, а не отношения, связанные с оказанием услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию систем охранной сигнализации как самостоятельных видов деятельности, не относящихся собственно к деятельности по охране.

По вопросу взаимозаменяемости товаров суд также отметил, что ведомственные строительные нормы "Правила разработки проектов производства работ на монтаж автоматических установок пожаротушения и установок охранной, пожарной и охранно-пожарной сигнализации ВСН 25-09.66-85, Правила производства и приемки работ РД 78.145-93. "Системы и комплексы охранной, пожарной и охранно-пожарной сигнализации" в одинаковой степени распространяются на производство работ по монтажу, наладке, испытаниям и сдаче в эксплуатацию систем и комплексов охранной, пожарной и охранно-пожарной сигнализации и регулируют порядок проектирования и монтажа систем сигнализаций всеми монтажно-наладочными организациями, выполняющими эти работы на объектах различных форм собственности.

Апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции также правомерно принял во внимание и внутренний документ заявителя - Инструкцию по организации технической эксплуатации технических средств охраны на объектах, квартирах и местах хранения личного имущества граждан техническими подразделениями ФГУП "Охрана" МВД России, утвержденную приказом от 27.12.2012 N 507, которой также установлены единые требования к эксплуатации технических средств охранной сигнализации, установленных на охраняемом объекте в целях предотвращения проникновений на них и (или) пожаров, при этом комплекс технических средств охраны представляет собой совокупность совместно действующих технических средств охранной сигнализации, объединенных системой инженерных сетей и коммуникаций.

С учетом документов заявителя и приведенного нормативного обоснования апелляционный суд признает правильным вывод суда первой инстанции о недоказанности антимонопольным органом правильности исследования продуктовых границ товарного рынка.

В отношении определения географических границ товарного рынка апелляционный суд также поддерживает выводы суда первой инстанции о допущенной ошибке антимонопольного органа, поскольку она обусловлена ошибочным суждением о локальном характере рынков в административных границах городов в связи с тем, что после проектирования и монтажа технических средств охраны жилое помещение подключается к центральной системе пультовой охраны конкретного района.

Как уже было отмечено, услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений могут быть оказаны организацией, не являющейся лицензированным охранным предприятием, то есть их оказание не обязательно влечет за собой заключение с той же организацией договора на оказание охранных услуг (обратное не доказано антимонопольным органом и не исследовалось до вынесения Приказа), следовательно, связывать географические границы исследуемого товарного рынка с границами рынка оказания охранных услуг жилых помещений и делать вывод о не перемещаемости спроса неправомерно.

Из содержания обжалуемого судебного акта следует, что суд первой инстанции проверил соответствие аналитического отчета Управления Порядку проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке и пришел к выводу, что Управлением не соблюдена процедура анализа состоянии конкуренции на рынке оказания услуг по проектированию, монтажу и обслуживанию систем охранной сигнализации, в частности, неправильно определены продуктовые и географические границы товарного ранка, состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов, а также последующий расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке, соответственно, неверно определены уровень концентрации товарного рынка и наличие барьеров входа на товарный рынок, что в итоге привело к неправильной оценке как самого рынка, так и состояния конкурентной среды на товарном рынке.

Апелляционный суд на основании исследования имеющихся в деле доказательств, после проверки обоснованности позиций сторон в ходе судебного разбирательства пришел к выводу о том, что судебный акт принят законно и обоснованно, поскольку изложенные в нем выводы основаны на правильном применении норма материального права и подтверждаются представленными в деле доказательствами.

Оснований для иных суждений по существу спора апелляционный суд не усматривает, поддерживая выводы суда о том, что включение заявителя в региональный раздел Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35%, является неправомерным, а приказ УФАС по Свердловской области от 19.09.2013 N 288 о включении ФГУП "Охрана" в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, с долей более 50% на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений в географических границах муниципального образования "город "Екатеринбург", муниципального образования "город Нижний Тагил", муниципального образования "город Каменск-Уральский", городского округа Первоуральск не соответствует Закону защите конкуренции.

Нарушение прав и законных интересов заявителя оспариваемым Приказом в сфере его предпринимательской деятельности было установлено в суде первой инстанции в том, что включение в Реестр в отсутствие на то законных оснований, влечет возникновение у предприятия дополнительных обязанностей и ограничений в его деятельности, существенно ограничивая его предпринимательскую самостоятельность по сравнению с иными субъектами.

Поскольку в суде первой инстанции была установлена предусмотренная ст. 201 АПК РФ совокупность оснований для признания ненормативного акта недействительным, суд правомерно удовлетворил заявленные требования.

В апелляционной жалобе антимонопольный не опроверг правильные выводы суда, в связи с чем не имеется оснований для удовлетворения жалобы.

В связи с отсутствием нарушений, поименованных в ст. 270 АПК РФ, судебный акт, принятый законно и обоснованно, следует оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 февраля 2014 года по делу N А60-47485/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Е.Е.Васева Л.Х.Риб