Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 мая 2014 г. N 15АП-6309/14

город Ростов-на-Дону

19 мая 2014 г.

дело N А53-19992/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 мая 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Барановой Ю.И.

судей Ванина В.В., Пономаревой И.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Айдинян Т.Г.

при участии:

от истца: представитель Балясов А.С. по доверенности от 17.04.2013 г., паспорт;

от ответчика: представитель Барсуков В.В. по доверенности от 05.02.2013 г., удостоверение;

от Министерства финансов Ростовской области: представитель Дейлидович С.В. по доверенности от 09.01.2014 г., удостоверение;

от Министерства труда и социального развития Ростовской области: извещено, не явился;

от Администрации г. Ростов-на-Дону: извещено, не явился;

от МУ "Департамент транспорта города Ростова-на-Дону" : извещено, не явился;

от МУП "Технология управления": извещено, не явился

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 11.03.2014 по делу N А53-19992/2013 по иску Общества с ограниченной ответственностью "Янтарь 1" к ответчику - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и в лице Управления Федерального казначейства по Ростовской области при участии третьих лиц - Министерства труда и социального развития Ростовской области; Министерства финансов Ростовской области; Администрации г. Ростов-на-Дону; МУ "Департамент транспорта города Ростова-на-Дону"; МУП "Технология управления" о взыскании убытков принятое в составе судьи Корха С.Э.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Янтарь 1" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации с требованием о взыскании 46 840 614, 98 руб. убытков.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 11.03.2014 по делу N А53-19992/2013 взыскано с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Янтарь 1" 46 840 614, 98 руб. убытков, а также 200 000 руб. в возмещение расходов на оплату государственной пошлины.

Не согласившись с указанным судебным актом Министерство финансов Российской Федерации обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт, освободить от уплаты государственной пошлины.

В обоснование жалобы заявитель сослался на то, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации. Субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов. При осуществлении обследования пассажиропотока данные ООО "Янтарь 1" следует учитывать в категории "Коммерческий автобус".

В судебное заседание третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку не обеспечили. В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель истца возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Янтарь 1" является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров автобусами на маршрутах городского общественного транспорта на платной основе.

Истец в 2012 году, на основании заключенных с МУ "Департамент транспорта" договоров от 23.08.2005 N 9-1, 9-5, 9-6, 9-7, от 27.04.2010 N 9-7 и во исполнение Постановления Администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 "О порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта", оказывал услуги по перевозке пассажиров, в том числе льготников, включенных в федеральный регистр, в связи с чем понес убытки в виде неполученной платы за предоставленный проезд.

Между ООО "Янтарь 1" и МУ "Департамент Транспорта" были заключены договоры, в соответствии с которыми предприятие приняло на себя обязательство осуществлять перевозки пассажиров автобусами по определенным городским маршрутам:

- на основании договора N 9-1 от 23.08.2005 г. на выполнение пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Ростова-на-Дону и дополнительного соглашения к нему от 28.08.2008 г., истец осуществлял в 2012 году пассажирские перевозки по маршруту N 67 "Малиновского - Сельмаш", а также по маршруту N 37 "Западный переезд - Лендворец";

- на основании договора N 9-5 от 23.08.2005 г. на выполнение пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Ростова-на-Дону и дополнительных соглашений к нему (от 15.08.2008 г., от 28.08.2008 г., от 03.09.2013 г.), истец осуществлял в 2012 году пассажирские перевозки по маршрутам N 33 "В. Темерник - Гл. Автовокзал"; N 83 "В. Темерник - Ц. Рынок".

Вышеназванные договоры были заключены по результатам конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г. Ростова-на-Дону проведенного на основании постановления мэра г. Ростова-на-Дону от 17.06.2005 N 841 в августе 2005 года, а также по результатам заседания конкурсной комиссии от 22.08.2005

Во исполнение возложенных на субъект обязанностей Администрация Ростовской области утвердила Постановление от 03.04.2006 N 120 "О порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта".

В соответствии с данным постановлением, а также в целях получения возмещения расходов по перевозке федеральных льготников, между истцом и МУП "Технологии управления" был заключен договор о перечислении денежных средств автотранспортному предприятию за перевозку граждан по единым социальным проездным билетам от 07.04.2005, N 3.

В соответствии с пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, в том числе и истец, имеют право получить от публично-правового образования компенсацию в виде неполученной с потребителя платы.

В Постановлении Администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 "О порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта" не предоставлен порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортной организации и стоимостью единого социального проездного билета.

В соответствии с установленными для предприятий тарифами на перевозку, величина компенсации и стоимости единого социального проездного билета не приводит к полному возмещению понесенных истцом расходов.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Президиума от 23.06.2009 N 2992/09, ввиду отсутствия на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготной категории пассажиров и их количества, возможно использование расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела.

ООО "Янтарь 1" произвело расчет расходов, понесенных предприятием вследствие предоставления льготного проезда федеральным льготникам.

В 2012 году для определения количества перевезенных пассажиров использовалась методика определения количества перевезенных пассажиров на основании писем МУ "Департамент транспорта" (N Д-Т/3477 от 23.12.2011 года, N Д-Т/1335 от 05.07.2012 г.):

с 01.01.2012 - результаты обследования пассажиропотока, проведенного в сентябре - декабре 2011 года (180,21 ездок всеми видами городского транспорта);

с 01.07.2011 - результаты обследования пассажиропотока, проведенного в марте - июне 2012 года (185,01 ездок всеми видами городского транспорта);

Вышеназванными письмами МУ "Департамент транспорта" разъяснено, что поскольку пассажир, имеющий единый социальный проездной билет, пользуется правом проезда во всех видах городского транспорта, кроме автобусов малой вместительности, количество пассажиров определяется исходя из доли билетов каждого предприятия, отраженных в актах и количества ездок, которое приходится на один единый социальный проездной билет.

Исходя из актов предоставленных услуг по перевозке федеральных льготников в городском пассажирском транспорте по ЕСПБ, составленных ежемесячно в течение 2012 года между МУП "Технологии управления" и ООО "Янтарь 1", произведен расчет количества реализованных ЕСПБ.

Размер убытков определен исходя из количества перевезенных льготников федерального регистра и тарифа на перевозку, действовавшего в соответствующие периоды 2012 г. Тариф на перевозку составлял: с января по август 2012 г. - 12,50 руб. (Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону N 405 от 24.06.2011 года); с сентября по декабрь 2012 года - 15 руб. (Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 27.08.2012 г. N 717.)

Истцом указано, что сумма понесенных убытков в 2012 году составила 52 413 828,84 руб. Исходя из акта сверки взаимных расчетов по состоянию на 04.12.2013 г., по договору N 3 от 07.04.2006 г., выплате по существующей величине компенсации и стоимости единого социального проездного билета, за 2012 г. подлежало 5 573 213,86 руб.

Таким образом, как указал истец в иске, сумма не возмещенных расходов предприятия (выпадающих доходов) составила 46 840 614,84 руб.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что исковые требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Указанным Законом предписано субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан.

Во исполнение возложенной на субъект Российской Федерации обязанности по обеспечению федеральным льготникам равной доступности услуг общественного транспорта Администрация Ростовской области приняла постановление от 03.04.2006 г. N 120 "О порядке расходования межбюджетных трансфертов, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта".

Как уже было указано, между ООО "Янтарь 1" и МУ "Департамент Транспорта" были заключены договоры N 9-1 от 23.08.2005 г. и N 9-5 от 23.08.2005 г. на выполнение пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г.Ростова-на-Дону (с учетом дополнительных соглашений), на основании которых истец осуществлял в 2012 году пассажирские перевозки по маршруту N 67 "Малиновского - Сельмаш", а также по маршруту N 37 "Западный переезд - Лендворец"; N 33 "В. Темерник - Гл. Автовокзал"; N 83 "В. Темерник - Ц. Рынок".

Данные соглашения подтверждают право предприятия на выполнение пассажирских перевозок автобусами в г. Ростове-на-Дону в 2012 году, в том числе обслуживание конкретных маршрутов и их количество.

Информация об объемах осуществленных истцом перевозок в спорном периоде подтверждается учетной и отчетной документацией как самого истца, так и сторон по договорам - третьих лиц по делу, в том числе результатами обследования пассажиропотока, утвержденных Мэром г. Ростова-на-Дону, в которых также содержатся данные о количестве проданных билетов и количестве перевезенных пассажиров - льготников федерального регистра (в среднеарифметических статистических данных с учетом всех перевозчиков).

Федеральным законом Российской Федерации от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (п. 2 ст. 19).

В связи с этим постановление Главы Администрации Ростовской области от 11.09.1995 г. N 246 "О государственном регулировании тарифов на перевозки пассажиров и багажа на внутригородских и внутрирайонных маршрутах", наделившим органы местного самоуправления государственными полномочиями по утверждению тарифов на перевозки пассажиров и платы за долгосрочные билеты для проезда в общественном транспорте, вошло в противоречие с положениями указанного Федерального закона и утратило свою юридическую силу.

В целях приведения областного законодательства в соответствие с федеральным Ростовской областью принят закон от 30.06.2006 года N 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа", согласно которому органы местного самоуправления наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа, то есть установлением исполнительно - распорядительными органами городских округов тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

В соответствии с данным областным законом Администрацией Ростовской области принято постановление N 352 от 31.08.2006 г. "Об утверждении порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа", которым определены принципы и процедура установления органами местного самоуправления тарифов на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении.

Во исполнение Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года, областного закона Ростовской области от 30.06. N 507-ЗС, постановления Администрации Ростовской области от 31.08.2006 N 352 Мэром г. Ростова-на-Дону от 18.01.2007 г. N 15 принято постановление "Об утверждении порядка представления, рассмотрения, установления и контроля за применением тарифов на перевозку пассажиров и багажа в городе Ростове-на-Дону".

Указанными выше федеральным и областным законами предусмотрено лишь государственное регулирование тарифов на перевозку пассажиров и багажа. Правом утверждения стоимости билетов длительного пользования органы местного самоуправления не наделены.

В связи с этим, начиная с 30.05.2008 г. Мэром г. Ростова-на-Дону устанавливались только тарифы на регулярные перевозки 1 пассажира в общественном транспорте, в том числе автобусами, работающими в обычном режиме и плата за провоз багажа: с января по август 2012 г. - 12,50 руб. (Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону N 405 от 24.06.2011 года); с сентября по декабрь 2012 года - 15 руб. (Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 27.08.2012 г. N 717.)

В Постановлении Администрации Ростовской области от 03.04.2006 г. N 120 не определен порядок расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Ростовской области и стоимостью единого социального проездного билета. В связи с чем, с установленными для предприятия истца тарифами на перевозку, компенсация ему расходов, исходя из цены указанных льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных им расходов.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Президиума от 23.06.2009 г. N 2992/09, ввиду отсутствия на законодательном уровне способа расчета размера не полученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества возможно использование расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела.

При этом, истец сослался на правовую позицию ВАС РФ, изложенную в Постановлении Президиума от 25.01.2011 г. N 9621/2010, расходы транспортной организации определяются исходя из числа выданных единых социальных проездных билетов, тарифа на перевозку, количества поездок по таким билетам (согласно данным последних натурных обследований для соответствующего периода), с учетом доли истца.

Используя данную методику, истец произвел расчет выпадающих доходов предприятия в результате оказания услуг перевозки пассажиров-льготников федерального регистра по единому социальному проездному билету за 2012 г. на общую сумму 52 413 828,84 руб.

За 2012 год возмещение затрат от перевозки федеральных льготников по единым социальным билетам составило 5 573 213,86 руб.

В соответствии с расчетом истца, исходя из учета данных пассажиропотока, общая сумма непокрытых расходов предприятия истца от оказания услуг по перевозке граждан по единым социальным проездным билетам за 2012 г. составляет 46 840 614,84 руб.

Судом первой инстанции установлено, что указанный расчет составлен с учетом ежемесячных актов предоставленных услуг по перевозке федеральных льготников в городском пассажирском транспорте по единым социальным проездным билетам, подписанным уполномоченными представителями МУП "Технологии управления" и ООО "Янтарь 1", результатов обследования пассажиропотока, проведенных в спорном периоде.

Из указанных документов следует, что поскольку пассажир, имеющий ЕСПБ, пользуется правом проезда во всех видах городского транспорта, кроме автобусов малой вместимости, количество пассажиров по ЕСПБ определяется исходя из доли билетов каждого предприятия, отраженных в акте и количества ездок, которое приходится на один единый социальный проездной билет.

Из материалов дела усматривается, что при исчислении понесенных расходов, истец руководствовался следующим: количество реализованных проездных билетов по категории льготников федерального регистра; количество поездок одного льготника в месяц; доля транспортного предприятия по актам, количество поездок на один билет по данным обследования пассажиропотока, тариф на проезд. Эти показатели подтверждены соответствующими документами и не опровергнуты Минфином России и иными лицами, участвующими в деле.

Указанная методика расчета обоснованно признана судом первой инстанции надлежащей, поскольку использованные в расчете истца показатели соответствуют информации, содержащейся в документах, происходящих от третьих лиц. Результаты обследования пассажиропотока, проведенные в спорном периоде на общественном транспорте городского сообщения по предприятию истца подтверждены МУ Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону.

Обследование пассажиропотока в муниципальных образованиях осуществляется в соответствии с действующими правовыми актами Министерства транспорта Российской Федерации и (или) Федеральной службы государственной статистики. Обследование пассажиропотока осуществляется не менее 2 раз в год с целью определения объема перевозок пассажиров и багажа перевозчиками в муниципальном образовании, для подсчета количества поездок пассажиров, в том числе льготных категорий. Результаты обследования пассажиропотока утверждаются в установленном органами местного самоуправления порядке, (п. п. 6.2.-6.1. Постановления Администрации Ростовской области от 31.08.2006 N 352 (ред. от 26.03.2008) "Об утверждении Порядка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа").

В соответствии с п. п. 54 - 56 Постановления Росстата от 19.01.2007 N 9 "Об утверждении Порядка заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения N 3-автотранс "Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта", N 65-автотранс "Сведения о продукции автомобильного транспорта", N 1-автотранс "Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта", количество лиц с правом бесплатного проезда на городских и пригородных маршрутах устанавливается по справкам о количестве выданных документов, на основании которых разрешен бесплатный проезд отдельных категорий граждан. Эти справки представляются организациями, выдавшими документы на бесплатный проезд (органами местного самоуправления, городским военным комиссариатом, местными органами социальной защиты и др.).

При этом, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, купивших социальные проездные билеты за наличные средства (независимо от их стоимости), следует относить к платным пассажирам. Распределение объемов перевозок по видам сообщения (внутригородское и пригородное) производится пропорционально выполненной работе на линии. В число платных пассажиров не включаются граждане, пользующиеся правом бесплатного проезда, получившие социальные проездные билеты бесплатно, а также совершающие поездки на основании документа, подтверждающего наличие льготы.

Количество перевезенных пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, определяется на основании периодически проводимых натурных обследований пассажиропотоков.

Для проведения натурных обследований предлагается применять "Методологические рекомендации по проведению обследования по определению степени использования общественного транспорта различными категориями граждан (транспортной подвижности граждан)", утвержденные Госкомстатом России 19 декабря 2001 г.

Если в городе имеется несколько организаций, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами (а также городским наземным электрическим транспортом) во внутригородском сообщении, то при действии единого тарифа и единых разовых проездных билетов (в том числе социальных разовых проездных билетов), единых проездных билетов долговременного пользования (в том числе социальных проездных билетов), а также при перевозках пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, количество перевезенных пассажиров распределяется территориальным органом исполнительной власти (или уполномоченным на это лицом), выполняющим функцию заказчика по организации перевозок пассажиров, между отдельными пассажирскими предприятиями (автобусными, троллейбусными и трамвайными) пропорционально выполненной работе на линии.

В соответствии с п. п. 29 - 30 Приказом Росстата от 18.08.2011 N 365 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта и связи" количество лиц с правом бесплатного проезда устанавливается по справкам о количестве выданных документов, на основании которых разрешен бесплатный проезд отдельных категорий граждан. Эти справки представляются организациями, выдавшими документы на бесплатный проезд (органами местного самоуправления, городским военным комиссариатом, местными органами социальной защиты и др.).

Вышеуказанные Методологические рекомендации предназначены для методического обеспечения статистических обследований перевозок пассажиров автобусным и наземным городским электрическим транспортом (трамвай, троллейбус) в городском и пригородном сообщениях и степени использования общественного пассажирского транспорта различными категориями граждан.

Основной целью статистических обследований с применением данных Методологических рекомендаций является повышение достоверности данных об объемах перевозок пассажиров общественным транспортом. Они используются органами государственной статистики, предприятиями и организациями автомобильного и наземного городского электрического транспорта при подготовке и проведении ими статистических обследований транспортной подвижности различных категорий граждан и перевозок пассажиров общественным транспортом в городском и пригородном сообщениях. На основании данных проведенных обследований определяются: коэффициенты соотношения льготных и платных поездок пассажиров; среднедневное количество поездок одного пассажира с правом бесплатного проезда в общественном пассажирском транспорте по категориям граждан; среднедневное количество поездок одного пассажира с использованием абонементного билета долговременного пользования. По нормативам статистических коэффициентов и показателей осуществляется оценка объемов перевозок различных категорий пассажиров.

Организация статистического обследования транспортной подвижности различных категорий граждан и перевозок пассажиров во внутригородском и пригородном сообщениях включает следующие три этапа: подготовительный; проведения обследования; обработки и анализа материалов обследования.

Обследование пассажиропотоков табличным методом в соответствии с Методологическими рекомендациями позволяет получить необходимую информацию для определения общего пассажирооборота по каждому виду транспорта в городском и пригородном сообщении. Исходная информация для этого содержится в карточке порейсового учета, где на каждом участке обследуемого маршрута фиксируется число входящих в транспортное средство пассажиров и выходящих из него.

То есть, обследование пассажиропотока осуществляется отдельно по каждому транспортному предприятию по каждому маршруту в течение двух дней (один будний и один выходной либо два будних дня) по общему количеству выполненных рейсов (по данным МУП "Технологии управления").

Затем данные всех предприятий суммируются, получаются общегородские данные, которые, в свою очередь, в виде Результатов обследования пассажиропотока утверждаются Мэром города Ростова-на-Дону.

При определении количества фактически перевезенных конкретным транспортным предприятием пассажиров, для каждого такого предприятия определяется его доля в общегородских показателях.

Судом установлено, что указанные действия производились в результате исполнения муниципальных контрактов. При этом, в качестве необходимых приложений, организующих и фиксирующих порядок и результат исполнения, стороны согласовали ряд документов, обеспечивающий учет количества перевезенных пассажиров по каждому рейсу, каждым перевозчиком, по различным категориям пассажиров в течении всего исследуемого периода, в том числе и относительно истца по делу - ООО "Янтарь 1" в период 2012 г.

Указанной документацией, аккумулирующей информацию об объеме оказанных услуг по перевозке пассажиров, в том числе льготной категории, предусматривалось заполнение установленных форм учетных бланков для обследования пассажиропотока (количество перевезенных пассажиров по рейсам), ведение реестра городских маршрутов с количеством графиков подлежащих обследованию пассажиропотока, обслуживаемых подвижным составом большой вместимости, ведение ведомости первичной обработки результатов обследования пассажиропотока, сводные ведомости по обследованию пассажиропотока на конкретный вид транспорта, сводные ведомости по обследованию пассажиропотока на конкретном номере маршрута, сводные ведомости по обследованию пассажиропотока по количеству перевезенных пассажиров за месяц на конкретном виде транспорта.

На первоначально собранной информации составлялись таблицы результатов обследования пассажиропотока, проведенного в конкретном периоде года, утверждавшиеся в последствии Мэром г. Ростова-на-Дону и заполнение формы, соответствующей приложению N 1.9 договора о количестве пассажиров льготной категории, перевозимых конкретным предприятием по данным обследования пассажиропотока в конкретные периоды исследуемого года. Согласно условиям контракта для целей объективности и непрерывности учета используются, в том числе, данные, предшествующие периоду расчета - за сентябрь - декабрь 2012 г.

Таким образом, из методологии проводившегося в муниципальном образовании расчета пассажиропотока усматривается, что данные, содержащиеся в Результатах обследования пассажиропотока, проведенного в конкретных периодах спорного (или предшествующего) года являются достоверными, но отражают информацию значимую для муниципального образования в целом, вне зависимости от конкретного участия каждого транспортного предприятия в перевозочном процессе, поскольку представляют собой среднеарифметические данные относительно всех перевозчиков и даже без учета доли каждого из них в этом процессе.

Учитывая изложенное, суд пришел к правомерному выводу о том, что сведения, содержащиеся в расчетных таблицах количества перевезенных льготных пассажиров каждым транспортным предприятием, в том числе предприятием истца, аккумулированные и представленные МУ Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону являются относимым и допустимым доказательством по делу, как исключающие искажение точного расчетного результата его среднеарифметическим значением с учетом других перевозчиков. Использование в расчетах данных, представляемых МУ Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону является отвечающим как цели формирования объективного вывода о действительном размере выпадающих доходов общества, оказывавшего транспортные услуги в спорном периоде, так и соответствующим правовым подходам ВАС РФ.

В документации, составленной по результатам обследований, установлено количество перевезенных обществом пассажиров, относящихся к числу льготников федерального регистра, использовавших ЕСПБ. В результате деления указанных данных за соответствующий период на количество проданных ЕСПБ (с учетом доли общества) и на число месяцев в году общество установило показатель "усредненное количество поездок в месяц одним льготником по ЕСПБ". Размер убытков определен с учетом количества проданных ЕСПБ, тарифа на одну поездку и усредненного количества поездок в месяц одним льготником по ЕСПБ, чем, одновременно, достигается абсолютный учет доли истца в перевозках. Таким образом, методика расчета убытков основана на конкретных данных, представленных третьим лицом, характеризующих деятельность общества, и не противоречит правовой позиции, изложенной в постановлениях президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (соответствует правовой позиции изложенной в постановлении ФАС СКО от 29.11.2012 г. по делу N А53-29414/2011).

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 17 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 ГК РФ.

Из пункта 19 названного постановления следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005 г.), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Предметом доказывания наличия обязательств по возмещению указанных затрат является установление источника их финансирования, то есть бюджета соответствующего уровня, и факта выделения им средств для возмещения затрат.

Доказательствами размера понесенных расходов являются документы, подтверждающие объем предоставленных льгот, их частичную оплату, а также правомерность предоставления льгот.

Поскольку представленными в материалы дела доказательствами подтверждается факт оказания услуг по перевозке граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, вывод суда о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства Финансов России за счет средств казны Российской Федерации в пользу истца 46 840 614,84 руб. понесенных расходов является правомерным.

Доводы Минфина России о том, что с 01.01.2010 г. в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Администрации Ростовской области от 31.12.2004 г. N 534 возмещение расходов транспортным организациям за перевозку льготных категорий граждан, включенных в федеральный регистр, производится за счет средств бюджета Ростовской области, обоснованно отклонены судом в силу следующего.

Положение о порядке расходования средств областного бюджета на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ростовской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условиях обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта, утвержденное постановлением Администрации Ростовской области от 31.12.2004 N 534, устанавливает порядок возмещения фактических расходов организаций за бесплатный проезд федеральных льготников (федеральный регистр) на автомобильном транспорте по внутриобластным междугородным маршрутам и общественном транспорте по городским и внутрирайонным маршрутам.

Принятие данного Положения было осуществлено в соответствии с требованиями Правил предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802.

Согласно указанным Правилам межбюджетные трансферты предоставлялись бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181 указанные Правила утратили силу с 1 января 2010 года.

Федеральным законом от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривается.

Как разъяснено в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Спорные отношения возникли вне рамок заключенных перевозчиком договоров на возмещение денежных средств. Учет названных сделок необходим только в целях идентификации организации перевозчика, как предоставляющей дотируемую бюджетом услугу и определения суммы выпадающих доходов.

Само по себе предоставление услуг по перевозке льготной категории пассажиров является убыточной формой предпринимательской деятельности, осуществляемой за пределами экономического интереса и уставных целей.

Таким образом, в отсутствии эквивалентного встречного предоставления в рамках сделок и намерения последующего адекватного возмещения происходит неправомерное и непропорциональное перераспределение, как бремени социальных обязательств, так и частной собственности в пользу Российской Федерации и ее казны.

По общему правилу единый проездной билет (нельготный) представляет собой иную разновидность договора перевозки и в действительности имеет экономическую основу и правовую природу отличные от договора разовой перевозки пассажиров.

Фактически, такой договор является видом фьючерсной сделки, с обязательством неограниченной перевозки в ограниченный период (месяц) и фиксированной суммой авансового платежа.

Таким образом, баланс экономических интересов перевозчика и пассажира достигается учетом средневзвешенного пассажиропотока, формирующего, наряду с тарифом на разовую перевозку, стоимость проездного билета на период (абонемента).

Условия такой сделки для перевозчика никогда не предполагают необходимости последующей эквивалентности в форме буквального взаимного потребления встречных предоставлений с нулевым сальдо. В отношениях такого рода - это не является востребованным. Экономическое согласование в данном случае происходит не только в момент исполнения сделки и заранее не исключает индивидуальной неэквивалентности.

Между тем, главным условием возможности экономического согласования и легализации его правового опосредования формой такого договора является предварительное и фактическое предоставление исполнителю определенной им самим стоимости его будущей услуги.

Для чего необходимо соблюдение трех условий. Во-первых, сам исполнитель должен выразить волю в режиме публичной оферты на заключение фьючерсной сделки - то есть выпустить в обращение проездные билеты на период. Во-вторых, сам исполнитель должен определить себестоимость и стоимость (цену) такой сделки. И, в-третьих, эта цена должна быть предварительно оплачена исполнителю заказчиком (вероятным пассажиром).

В обстоятельствах отсутствия любого из названных условий сделка о будущих предоставлениях не может быть заключена, а заключенная обладает признаками недействительности.

Собственно ЕСПБ (льготный проездной билет) и договор о возмещении автотранспортным организациям недостатка их стоимости не относится к названной разновидности сделок о будущем предоставлении. Между тем, и только по этой причине избавлен от признаков недействительности.

Особенный субъектный состав и структура отношений по финансированию предоставляемой услуги по перевозке формируют обязательства, в основании которых лежит иная экономическая природа и которые подчиняются иному механизму правового регулирования с преобладающим в нем элементом первоначальной публичности.

Баланс, и экономический, и правовой, в данном случае достигается погашением первоначального публичного понуждения адекватной публичной компенсацией. В рамках названных сделок этого не достигнуто. Лимит бюджетного финансирования для этих целей не может являться критерием погашения публичного обязательства перед исполнителем.

При таких обстоятельствах для разрешения настоящего спора судом правильно учтены правовые позиции ВАС РФ, изложенные в постановлении Президиума N 9621/10 от 25.01.2011 г., содержащего указание на порядок определения расходов транспортной организации, в том числе исходя из количества поездок по таким билетам (согласно данным последних натурных обследований для соответствующего периода). При этом постановление содержит указание на общеобязательность толкования правовых норм и его применения арбитражными судами при рассмотрении аналогичных дел.

Указанный вывод соответствует также правовой позиции ФАС СКО, изложенной в постановлении от 19.04.2012 г. по делу N А 53-6933/2011 по спору между теми же сторонами о взыскании убытков за предшествующий период.

Расчет убытков, представленный истцом, судом проверен и признан методологически и арифметически верным.

На основании изложенного, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования ООО "Янтарь 1" о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 46 840 614,98 руб. в возмещение убытков в виде реального ущерба, связанного с перевозкой льготной категории граждан.

Суд первой инстанции выполнил требования статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полно, всесторонне исследовал и оценил представленные в деле доказательства и принял законный и обоснованный судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.03.2014 по делу N А53-19992/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Ю.И. Баранова

Судьи

В.В. Ванин И.В. Пономарева