Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2014 г. N 18АП-6466/14

г. Челябинск

08 июля 2014 г.

Дело N А76-23177/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Деевой Г.А.,

судей Фотиной О.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гришиной Л.Л., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.05.2014 по делу N А76-23177/2013 (судья Скрыль С.М.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Челябинска - Васильченко Павел Александрович (доверенность от 15.05.2013 N 05-642);

Российская Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, г. Москвы в лице Управления казначейства по Челябинской области - Белова Елена Юрьевна (доверенность от 11.01.2013 N 69-12/08-11-72).

Администрация города Челябинска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов РФ, соответчик, податель жалобы), Челябинской области в лице Правительства Челябинской области (далее - соответчик) о взыскании солидарно 1 406 000 руб. убытков, возникших при предоставлении жилого помещения инвалиду Бабенко Зинаиде Никоноровне (далее - Бабенко З.Н.) во исполнение вступившего в законную силу решения Калининского района суда города Челябинска от 09.11.2009 (с учетом уточнения, принятого в порядке части 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определениями суда от 20.01.2014 (л.д. 103, 104) к участию в деле в качестве соответчика привлечено Министерство финансов Челябинской области; в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство социальных отношений Челябинской области (далее - третье лицо).

Решением суда от 16.05.2014 (л.д. 164-180) с Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации города Челябинска взыскано 1 406 000 руб. убытков.

В удовлетворении исковых требований к Министерству финансов Челябинской области в лице Правительства Челябинской области отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Министерство финансов РФ обратилось с жалобой в суд апелляционной инстанции, в которой просит отменить решение от 16.04.2014 и принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы полагает, что поскольку Бабенко З.Н. поставлена на учет в качестве нуждающейся, то предоставление жилых помещений такой категории лиц является полномочием органа местного самоуправления и правовых оснований для возмещения расходов истца по предоставлению жилого помещения за счет средств Российской Федерации не имеется.

Министерство финансов РФ считает, что суд первой инстанции не установил оснований для применения статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, т.к. не доказаны вина, причинно-следственная связь и противоправные действия заявителя.

От лиц, участвующих в деле, отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом, в судебное заседание Министерство финансов Челябинской области, Правительство Челябинской области и Министерство социальных отношений Челябинской области не явились, явку своих представителей не обеспечили, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Министерства финансов Челябинской области, Правительства Челябинской области и Министерства социальных отношений Челябинской области в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что определением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 15.02.2010 (л.д. 147-152) отменено решение Калининского районного суда г. Челябинска от 09.11.2009 (л.д.18-20) в части возложения на Правительство Челябинской области обязанности предоставить Бабенко З.Н. жилое помещение; соответствующая обязанность возложена на Администрацию г. Челябинска в виде предоставления Бабенко З.Н. вне очереди по договору социального найма жилого помещения - отдельной квартиры, отвечающей установленным санитарным и техническим правилам и нормам в черте города Челябинска, общей площадью не менее 18 кв. м.

Во исполнение определения судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 15.02.2010 Администрацией принято распоряжение от 06.12.2011 N 7500-к (л.д. 24) "О предоставлении жилого помещения Бабенко З.Н.", расположенного по адресу: г. Челябинск, пр. Победы, д. 149, кв. 72, общей площадью 31,6 кв.м.

Жилое помещение предоставлено по договору социального найма от 21.03.2012 N 744 (л.д. 21-22) в бессрочное пользование и владение Бабенко З.Н., что подтверждается актом приема-передачи жилого помещения по договору социального найма от 21.03.2012 (л.д. 23).

На основании отчета об оценке рыночной стоимости от 05.05.2012 N 144/05.12 (л.д. 29-49) стоимость однокомнатной квартиры общей площадью 31,6 кв.м., расположенной по адресу: г. Челябинск, пр. Победы, д. 149, кв. 72, составила 1 406 000 руб.

Администрация г. Челябинска направила в адрес губернатора Челябинской области и Министерства финансов РФ письма от 03.08.2011 N 02-1168 (л.д. 12-14), от 04.09.2012 N 01-1324 (л.д. 25-26) с требованием возместить затраты, понесенные муниципальным образованием "город Челябинск" по итогам предоставления Бабенко З.Н. жилого помещения.

Письмом Министерства финансов РФ от 27.09.2012 N 20-05-13/1-75 (л.д. 15-17) и письмом заместителя губернатора Челябинской области от 14.09.2011 N 03/4409 в возмещении затрат Администрации г. Челябинска на предоставление жилого помещения Бабенко З.Н. отказано.

Полагая, что отказ в возмещении затрат, понесенных на предоставление жилого помещения Бабенко З.Н., является незаконным, Администрация г. Челябинска обратилась с настоящими исковыми требованиями в арбитражный суд.

В процессе рассмотрения дела было установлено, что Бабенко З.Н. приобрела жилое помещение, расположенное по адресу: г. Челябинск, пр. Победы, д. 149, кв. 72, общей площадью 31,6 кв.м., на праве собственности, в подтверждение чего в материалы представлены выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 26.02.2014 N 01/055/2014-240 (л.д. 124), от 18.03.2014 N 74-74-01/001/2014-32831 (л.д. 134-135).

Удовлетворяя исковые требования в части взыскания убытков в размере 1 406 000 руб. с Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из доказанности истцом факта выполнения обязанности по предоставлению жилого помещения Бабенко З.Н., что привело к возникновению убытков, от возмещения которых в добровольном порядке Министерство финансов РФ отказалось.

Судом первой инстанции учтено, что указанные убытки подлежат компенсации за счет средств федерального бюджета, поскольку право граждан на получение бесплатного жилья предусмотрено федеральным законодательством, что является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований к Правительству Челябинской области и Министерству финансов Челябинской области.

Данные выводы суда являются правильными, соответствуют представленным в дело доказательствам и требованиям закона.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу обеспечения жильем инвалидов, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статьями 7, 71 (пункты "в", "з"), 75 (часть 3), 114 (пункт "а", части 1) и 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности ее статьями 40 (часть 3) и 39 (часть 1).

Специальное регулирование обеспечения инвалидов жилыми помещениями, которые были приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01 января 2005 года, было предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ) "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации) (далее - Закон N 181-ФЗ).

В отношении же инвалидов, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01 января 2005 года, указанной выше статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

По настоящему делу указанное выше лицо было признано нуждающимся в предоставлении жилья, и поставлено на соответствующий учет до 01 января 2005 года.

В соответствии со статьей 17 Закона N 181-ФЗ, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 Закона N 181-ФЗ.

В соответствии со статьей 28.2 Закона N 181-ФЗ, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01 января 2005 года.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Законами Челябинской области от 28.01.2010 N 528-30 "О мерах социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий" (далее - Закон Челябинской области N 528-30) и от 24.11.2005 N 430-30 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан" (далее - Закон Челябинской области N 430-30) такой формы обеспечения жильем инвалидов, как предоставление им жилых помещений по договорам социального найма, не имеется.

На цели обеспечения жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в федеральном бюджете ежегодно предусматривается объем средств, исходя из числа лиц, имеющих право на социальную поддержку по обеспечению жильем: общей площади 18 кв. метров и средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой Министерством регионального развития Российской Федерации (далее -Минрегион России).

В соответствии с разъяснениями Минрегиона России от 07.09.2012 N 23672-ДБ/08 статьей 17 закона N 181-ФЗ установлено, что инвалидам может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза), при условии, если инвалиды страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, предусмотренных перечнем, устанавливаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

При этом, исходя из положений статьи 17 закона N 181-ФЗ, реализация инвалидами права на дополнительную площадь возможна лишь при предоставлении им непосредственно жилого помещения, а не при выделении средств федерального бюджета на его приобретение.

Из положений закона следует, что предоставляемые субсидии являются способом оказания помощи гражданам со стороны государства в приобретении жилья.

Согласно Закону Челябинской области N 528-30, инвалиды обеспечиваются жилыми помещениями в форме предоставления жилищной субсидии за счет федеральной субвенции в размере 522 900 руб. в расчете на 1 человека.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что отсутствуют достаточные правовые основания для передачи органам местного самоуправления субвенций федерального бюджета на цели обеспечения инвалидов жилыми помещениями на условиях заключения договора социального найма.

Средства федерального бюджета, запланированные на цели обеспечения жильем инвалидов, поставленных на учет до 01 января 2005 года, не предусматривают возмещение расходов органов местного самоуправления в связи с исполнением решений судебных органов по внеочередному обеспечению жилыми помещениями по договору социального найма граждан, страдающих хроническими формами заболеваний.

Право на предоставление жилых помещений по договорам социального найма вне очереди гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, закреплено статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем Жилищным кодексом Российской Федерации и Законом N 181-ФЗ не определен порядок внеочередного обеспечения жилыми помещениями инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний и состоящих на учете в органах местного самоуправления до 01 января 2005 года.

Согласно положениям статьям 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов.

Из пункта 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ следует, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении 17.12.2009 N 1563-О-О, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац десятый части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16); для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50).

В целях реализации указанных мер социальной поддержки в Челябинской области принято Постановление Правительства Челябинской области от 27.07.2006 N 149-П "О порядке предоставления отдельным категориям ветеранов, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, мер социальной поддержки по обеспечению жильем". Данным постановлением было утверждено Положение о порядке предоставления отдельным категориям ветеранов, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставшим на учет до 01 января 2005 года жилищных мер социальной поддержки в форме жилищных субсидий (единовременной денежной выплаты) на приобретение (строительство) жилого помещения.

Между тем указанное Положение не препятствует указанным в нем категориям граждан требовать предоставления жилого помещения на основании норм жилищного законодательства.

Судом установлено, что Бабенко З.Н. не обращалась в соответствующий орган для получения жилищной субсидии, следовательно, эквивалентная стоимости жилья сумма не была и не могла быть учтена при заключении соглашений, что влечет невозможность получения этой суммы местным бюджетом через субъект Российской Федерации посредством субвенций из федерального бюджета. Иного порядка получения денежных средств местным бюджетом не предусмотрено.

Судом установлено, что денежные средства выделены на основании решения от 09.11.2009 (л.д.18-20) и определения суда общей юрисдикции от 15.02.2010 (л.д. 147-152).

Учитывая, что право граждан на получение бесплатного жилья было установлено федеральным законом, соответственно, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция нашла свое отражение в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.08.2012 (N ВАС-10637/12), согласно которой обязанность Российской Федерации по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" лицам, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Кроме того, исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

В соответствии со статьями 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

По смыслу указанных норм права при рассмотрении судом исковых требований о возмещении убытков вследствие неисполнения публично - правовым образованием в лице государственного (муниципального органа) принятых на себя обязанностей, доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Из материалов дела следует, что Администрация города Челябинска выполнила свои полномочия по предоставлению жилого помещения Бабенко З.Н. на основании определения судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 15.02.2010 (л.д. 147-152), что подтверждается договором социального найма от 21.03.2012 N 744 (л.д. 21-22), актом приема-передачи жилого помещения по договору социального найма от 21.03.2012 (л.д. 23).

В дальнейшем жилое помещение было приобретено Бабенко З.Н. в собственность, в подтверждение чего в материалах дела имеются выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 26.02.2014 N 01/055/2014-240 (л.д. 124), от 18.03.2014 N 74-74-01/001/2014-32831 (л.д. 134-135).

Стоимость жилого помещения согласно отчету об оценке рыночной стоимости от 05.05.2012 N 144/05.12 (л.д. 29-49) составляет 1 406 000 руб.

Поскольку исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

Министерство финансов РФ отказалось от возмещения стоимости жилого помещения истцу.

При таких обстоятельствах, муниципальному образованию "город Челябинск" в лице Администрации г. Челябинска был причинен вред бездействием органа государственного власти.

Доводы подателя жалобы об отсутствии оснований для возложения на Российскую Федерацию обязанности по возмещению убытков, ввиду передачи соответствующих полномочий органу местного самоуправления, не принимаются судом апелляционной инстанции как не соответствующие вышеизложенным правовым нормам, т.к. расходные обязательства по предоставлению жилых помещений категории населения "нуждающиеся" возложены на Российскую Федерацию.

Поступившие субвенции на приобретение жилого помещения инвалидам могут быть распределены только в качестве субсидий на приобретение жилья гражданам, обратившимся за получением таких субсидий (522 900 руб. на 1 человека). На покрытие расходов в связи с предоставлением инвалиду квартиры в виде ее рыночной стоимости субсидии не могут быть направлены.

Как следует из обстоятельств дела, за предоставлением субсидии на приобретение жилья Бабенко З.Н. не обращалась. Она обратилась в суд с иском о предоставлении вне очереди отдельного жилого помещения, следовательно, перечисленные бюджету Челябинской области субвенции не могут быть направлены на возмещение расходов, связанных с исполнением судебного акта.

Довод подателя жалобы о том, что суд первой инстанции не установил оснований для применения статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, т.к. не доказаны вина, причинно-следственная связь и противоправные действия заявителя, также подлежит отклонению как не соответствующий обстоятельствам дела и вышеизложенным правовым нормам.

При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.05.2014 по делу N А76-23177/2013 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины по апелляционной жалобе, подлежат распределению между сторонами по правилам, установленным статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.05.2014 по делу N А76-23177/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.А. Деева

Судьи

О.Б. Фотина Н.Г. Плаксина