Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2014 г. N 01АП-4110/14

28 июля 2014 г.

Дело N А38-714/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 30.04.2014

по делу N А38-714/2014,

принятое судьей Камаевой А.В.

по заявлению администрации городского округа "Город Йошкар-Ола", Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" и муниципального унитарного предприятия "Город" муниципального образования "Город Йошкар-Ола" (ОГРН 1021200756796, ИНН 1215001969) о признании незаконными решения и предписаний Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл по делу N 02-11/22-13,

при участии в судебном заседании представителей:

администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" - Адониной С.Ю. по доверенности от 25.02.2014 N 07-79/27 сроком действия до 31.12.2014;

Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" - Лобко О.Н. по доверенности от 31.12.2013 N 56 сроком действия до 31.12.2014;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл - Кутюковой А.И. по доверенности от 14.01.2014 N 01-12/78 сроком действия до 31.12.2014;

Финансового управления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" - Адониной С.Ю. по доверенности от 17.07.2014 N 307 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

администрация городского округа "Город Йошкар-Ола" (далее - администрация г.Йошкар-Олы, орган местного самоуправления), Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" (далее - КУМИ г.Йошкар-Олы, Комитет), муниципальное унитарное предприятие "Город" (далее - МУП "Город", Предприятие) обратились в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлениями о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 23.01.2014 по делу N 02-11/22-13 и предписаний по делу N 02-11/22-13 об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

Руководствуясь статьей 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Марий Эл определением от 03.04.2014 объединил заявления администрация г.Йошкар-Олы, КУМИ г.Йошкар-Олы и МУП "Город" в одно производство для совместного рассмотрения.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Финансовое управление администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" (далее - Финансовое управление).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 30.04.2014 заявленные требования удовлетворены: решение и предписание Управления от 23.01.2014 по делу N 02-11/22-13 и предписания от 13.01.2014 по делу N 02-11/22-13 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в связи с неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Антимонопольный орган настаивает на том, что выполнение работ для муниципальных нужд и возмещение их стоимости посредством выделения субсидий является влекущим устранение, ограничение, ограничение, недопущение конкуренции на соответствующем товарном рынке городского округа "Город Йошкар-Ола" соглашением между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом.

В отзывах на апелляционную жалобу администрация г.Йошкар-Олы, КУМИ г.Йошкар-Олы и Финансовое управление указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят отказать заявителю апелляционной жалобы в ее удовлетворении и оставить решение суда без изменения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле поддержали позиции своих доверителей, изложенные в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что постановлением администрации г.Йошкар-Олы от 30.01.2007 N 113 "О муниципальных автомобильных дорогах городского округа "Город Йошкар-Ола" утвержден перечень муниципальных автомобильных дорог городского округа "Город Йошкар-Ола".

Распоряжением от 31.03.2009 N 187 "О приеме-передаче муниципального имущества" КУМИ г.Йошкар-Олы из казны муниципального образования "Город Йошкар-Ола" передал в хозяйственное ведение МУП "Город" автомобильные дороги общего пользования, расположенные на территории городского округа "Город Йошкар-Ола", в количестве 355 единиц. Передача муниципального имущества осуществлена по акту приема-передачи от 01.04.2009.

27.03.2013 в антимонопольный орган поступило обращение прокуратуры г.Йошкар-Олы о даче заключения о законности действий администрации г.Йошкар-Олы по передаче автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение МУП "Город" и по предоставлению предприятию субсидий из бюджета муниципального образования на ремонт и содержание дорог.

По результатам рассмотрения обращения прокуратуры, на основании приказа руководителя от 26.06.2013 N 145 Управление возбудило дело N 02-11/22-13 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

23.01.2014 комиссия Управления приняла решение N 02-11/22-13, которым признала:

- действия КУМИ г.Йошкар-Олы, выразившиеся в передаче автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение хозяйствующему субъекту, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1), в связи с чем предусмотрена выдача Комитету предписания (от 13.01.2014 по делу N 02-11/22-13) об отмене в срок до 20.03.2014 распоряжения от 31.03.2009 N 189 "О приеме-передаче имущества" и прекращении права хозяйственного ведения МУП "Город" на автомобильные дороги общего пользования городского округа "Город Йошкар-Ола" и прекращении права хозяйственного ведения МУП "Город" на автомобильные дороги общего пользования городского округа "Город Йошкар-Ола" (пункт 2);

- действия администрации г.Йошкар-Олы и МУП "Город", выразившиеся в заключении антиконкурентного соглашения, направленного на субсидирование содержания автомобильных дорог общего пользования и выполнении работ по содержанию дорог без проведения процедур, предусмотренных законодательством о размещении заказов, нарушением статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 3); в связи с чем предусмотрена выдача органу местного самоуправления предписания (от 13.01.2014 по делу N 02-11/22-13) о прекращении выделения субсидий на содержание автомобильных дорог городского округа "Город Йошкар-Ола" и осуществлении содержания дорог общего пользования с применением конкурентных процедур (пункт 4);

- пунктом 5 предусмотрена выдача администрации г.Йошкар-Олы и МУП "Город" предписания (от 13.01.2014 по делу N 02-11/22-13) о прекращении соглашения, субсидирования содержания автомобильных дорог общего пользования и выполнения работ по содержанию дорог без проведения конкурентных процедур, предусмотренных законодательством;

- пунктом 6 антимонопольный орган предусмотрел передачу материалов дела соответствующему должностному лицу для возбуждения административного производства в отношении лиц, виновных в нарушении антимонопольного законодательства.

Не согласившись с таким решением и предписаниями антимонопольного органа, орган местного самоуправления, Комитет и Предприятие обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 2, 114, 209, 210, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных унитарных и муниципальных предприятиях" и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписаний.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу статьи 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусматривает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

В силу части 2 статьи 209 и статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в хозяйственное ведение созданного им унитарного предприятия любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, когда на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом. Мнение о разрешительном порядке формирования имущества унитарного предприятия при наличии прямого указания в законе противоречит принципам диспозитивности норм гражданского права.

Указанный запрет законом не установлен.

Пунктом 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) к собственности городского округа отнесены автомобильные дороги общего и не общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно пункту 5 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичные полномочия закреплены в Уставе муниципального образования "Город Йошкар-Ола".

Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности установлены также в статье 13 Закона об автомобильных дорогах, в том числе осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах).

Закрепленные в Законе о местном самоуправлении и Законе об автомобильных дорогах полномочия органов местного самоуправления не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Однако непосредственно дорожная деятельность, по сути, не связана с такими функциями. Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог фактически осуществляется хозяйствующими субъектами.

Определение способа осуществления дорожной деятельности органами местного самоуправления в законодательстве не установлено. Следовательно, исходя из общих положений гражданского законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия для осуществления такой деятельности.

Согласно части 1 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных унитарных и муниципальных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях) муниципальное унитарное предприятие может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена.

При этом в силу пункта 11 статьи 6 Закона об автомобильных дорогах включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог не общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом российской Федерации (статьи 215 и 294).

Согласно пункту 3 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не является государственной или муниципальной преференцией.

При этом передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Из материалов дела следует, что автомобильные дороги городского округа "Город Йошкар-Ола" в количестве 355 единиц переданы из казны муниципального образования "Город Йошкар-Ола" в хозяйственное ведение МУП "Город".

Поскольку передача автомобильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение унитарного предприятия императивными нормами не запрещена, то арбитражный суд первой инстанции обоснованно признал допустимым их закрепление в хозяйственное ведение за МУП "Город" на основании распоряжения КУМИ г.Йошкар-Олы от 31.03.2009 N 187 "О приеме-передаче муниципального имущества".

Распоряжением КУМИ г.Йошкар-Олы от 28.02.2012 N 288 утвержден Устав МУП "Город", согласно пункту 2.1 которого Предприятие создано в целях содержания в надлежащем санитарном и технологическим состоянии автомобильных дорог, тротуаров, иных мест общего пользования на территории городского округа "Йошкар-Ола", эксплуатации, текущего и капитального ремонта автомобильных дорог, тротуаров, удовлетворении потребностей жителей города в услугах по санитарной очистке территории городского округа "Город Йошкар-Ола".

Установив вышеизложенные обстоятельства и применив нормы материального права, суд первой инстанции правомерно признал вывод антимонопольного органа о запрещении собственнику передавать унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения автомобильные дороги необоснованным.

В этой связи является ошибочной и документально не подтвержденной позиция Управления о том, что поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог общего пользования, их ремонт и содержание является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом о размещении заказов.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации у унитарного предприятия как законного владельца имущества возникло бремя содержания автомобильных дорог от своего имени, что обязывает его нести расходы по поддержанию дорог в надлежащем состоянии, по их ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуатации неопределенным кругом лиц. Для достижения указанных в уставе целей предприятие осуществляет виды деятельности, в том числе содержание, капитальный и текущий ремонт объектов благоустройства (в том числе автомобильных дорог муниципального образования "Город Йошкар-Ола").

Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы правомерно компенсированы собственником в соответствии с Порядком предоставления субсидий юридическим лицам, оказывающим услуги по благоустройству, на компенсацию расходов по обслуживанию объектов внешнего благоустройства, расположенных на территории городского округа "Город Йошкар-Ола", утвержденным постановлением администрации г.Йошкар-Олы от 30.07.2008 N 1918.

Положения Федерального закона N 94-ФЗ не распространяются на передачу недвижимого имущества, каким являются автомобильные дороги, в связи с чем мнение антимонопольного органа о том, что получение Предприятием субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по содержанию дорог и отбора субподрядчиков следует считать неэффективным расходованием бюджетных средств в виде предоставления преференций конкретному лицу на неконкурентной основе, признается несостоятельным.

Кроме того, администрация г.Йошкар-Олы осуществляет содержание и ремонт автомобильных дорог двумя способами: дорожные работы выполняет МУП "Город" в виде своей уставной деятельности по содержанию закрепленного на праве хозяйственного ведения имущества или другие хозяйствующие субъекты, которые определялись путем проведения процедур размещения заказа на ремонтные работы от имени МКУ "Дирекция муниципального заказа" городского округа "Йошкар-Ола" в 2009-2011 годах, КУМИ г.Йошкар-Олы в 2012 году, Управления городского хозяйства в 2013 году.

Суд первой инстанции верно указал, что оспариваемое решение антимонопольного органа в этой части является неполным, бездоказательным и противоречивым, поскольку в ходе проверки Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями Комитета; не выявило, какие преимущества предоставлены МУП "Город" по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; в чем выразилось необоснованное препятствование осуществлению чьей-либо деятельности; на каком товарном рынке выявлено нарушение.

Оценив установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства и представленные в материалы дела документальные доказательства, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что антимонопольный орган не доказал, что действия КУМИ г. Йошкар-Олы по передаче автомобильных дорог в хозяйственное ведение приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

Со своей стороны уполномоченный орган указал нормы действующего законодательства, которые позволили ему совершить рассматриваемые действия.

При установленных обстоятельствах со стороны Комитета отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Арбитражный суд Республики Марий Эл установил, что при рассмотрении дела N 02-11/22-13 Управление допустило существенные нарушения норм процессуального законодательства в отношении КУМИ г.Йошкар-Олы.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Антимонопольный орган указывает в своем решении, что действия Комитета по нарушению законодательства о защите конкуренции выразились в передаче автомобильных дорог в хозяйственное ведение МУП "Город", которая оформлена распоряжением от 31.03.2009 N 187 "О приеме-передаче имущества" и актом приема-передачи муниципального имущества от 01.04.2009. Следовательно, нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, оно совершено 01.04.2009.

Срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения нарушения.

Поэтому срок для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по выявленному факту истек 01.04.2012.

Из материалов дела следует, что приказ о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства датирован 26.06.2013, то есть более чем через год после истечения трехлетнего срока.

В нарушение требований статьи 41.1 Закона о защите конкуренции о необходимости прекращении дел за пределами срока давности 13.01.2014 комиссия Управления объявила резолютивную часть решения, согласно которой Комитет признан нарушившим антимонопольное законодательство.

Нарушение процессуальных норм является самостоятельным основанием для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.

Согласно статье 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 53 Закона о местном самоуправлении).

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяют как оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о том, что поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог общего пользования, их ремонт и содержание может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, противоречит бюджетному законодательству

Порядок предоставления субсидий установлен статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В бюджетах городского округа "Город Йошкар-Ола", утвержденных решениями Собрания депутатов городского округа "Город Йошкар-Ола" в 2009-2013 годах, были предусмотрены субсидии юридическим лицам на компенсацию расходов по обслуживанию объектов внешнего благоустройства, расположенных на территории городского округа "Город Йошкар-Ола", включая содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них.

Порядок предоставления субсидий юридическим лицам, оказывающим услуги по благоустройству, на компенсацию расходов по обслуживанию объектов внешнего благоустройства, расположенных на территории городского округа "Город Йошкар-Ола утвержден постановлением администрации г.Йошкар-Олы от 30.07.2008 N 1918.

Согласно пункту 1.2 Порядка предоставления субсидий право на их получение имеют юридические лица, оказывающие услуги по благоустройству, обслуживающие объекты внешнего благоустройства, распложенные на территории городского округа "Город Йошкар-Ола". При этом получение субсидий юридическими лицами не запрещено для случаев передачи муниципалитетом права хозяйственного ведения на имущество, которое используется для оказания услуг по благоустройству.

Обязательный перечень элементов благоустройства на территории улиц и дорог включает: твердые виды покрытия дорожного полотна и тротуаров, элементы сопряжения поверхностей, озеленение вдоль улиц и дорог, ограждения опасных мест, осветительное оборудование, носители информации дорожного движения (пункт 7.2.2 приказа Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований").

В силу самостоятельности определения публично-правовыми образованиями порядка предоставления субсидии, с учетом их индивидуального характера субсидии не могут выделяться с использованием процедур, предусмотренных Федеральным законом N 94-ФЗ.

Автомобильные дороги переданы МУП "Город" на праве хозяйственного ведения.

В связи с особенностями данного имущества предприятие не может извлекать прибыль от его использования, поэтому МУП "Город" несет убытки от осуществления деятельности, связанной с содержанием автомобильных дорог, право на возмещение которых предусмотрено муниципальными нормативными актами.

Следовательно, противоречит бюджетному законодательству и не может быть принят в обоснование оспариваемого решения вывод Управления о том, что соглашение, заключенное органом местного самоуправления с Предприятием по поводу получения субсидий на содержание автомобильных дорого, представляет собой размещение муниципального заказа в обход процедур и требований, установленных Федеральным законом N 94-ФЗ.

Кроме того, документально не подтверждена ссылка антимонопольного органа на то, что МУП "Город" получило преимущества и преференции при осуществлении такой деятельности и ее субсидировании; отсутствуют доказательства существования в городе Йошкар-Оле самостоятельного "рынка содержания и ремонта автомобильных дорог"; не названы конкуренты унитарного предприятия и не определено, в чем выразились его преимущества с учетом того, что деятельность от содержания дорог сама по себе является убыточной.

В ходе рассмотрения спора суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Управление документально, достоверно и убедительно не доказало, что между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом имелось антиконкурентное соглашение, нарушающее запрет, установленный статьей 16 Закона о защите конкуренции.

При установленных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания заявителей нарушившими Закон о защите конкуренции и принятия решения о выдаче им предписаний.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильно применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 23.01.2014 по делу N 02-11/22-13 и выданные на его основании предписания не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы администрация г.Йошкар-Олы, КУМИ г.Йошкар-Олы и МУП "Город" в сфере экономической деятельности, что в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Марий Эл правомерно удовлетворил заявленные требования.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба антимонопольного органа признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Приведенные Управлением в апелляционной жалобе доводы признаются несостоятельными, поскольку опровергаются содержанием самого решения и предписания.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Управления Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республике Марий Эл от 30.04.2014 по делу N А38-714/2014 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 30.04.2014 по делу N А38-714/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Захарова Т.А.

Судьи

Смирнова И.А. Рубис Е.А.