Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2014 г. N 18АП-7014/14

г. Челябинск

04 августа 2014 г.

Дело N А47-9988/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 августа 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Баканова В.В., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30 апреля 2014 года по делу N А47-9988/2013 (судья Сердюк Т.В.).

В судебном заседании принял участие представитель закрытое акционерного общества "Центр наукоемких технологий" - Ткаченко А.С. (паспорт, доверенность N Д-88/2014Ц от 23.06.2014).

Закрытое акционерное общество "Центр наукоемких технологий" (далее - заявитель, общество, ООО "ЦНТ") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением от 02.09.2013 (поступило в арбитражный суд 25.09.2013) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Росприроднадзор, управление) о признании предписания от 30.05.2013 N ПН/В-94 незаконным и не подлежащим исполнению.

Решением суда от 30 апреля 2014 года (резолютивная часть объявлена 24 апреля 2014 года) заявленные требования удовлетворены - выданное обществу предписание от 30.05.2013 N ПН/В-94 Росприроднадзора признано незаконным и не подлежащим исполнению с обязанием управления устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Заинтересованное лицо, не согласившись с таким решением, обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявления общества.

Управление полагает, что отношения в сфере разработки и добычи полезных ископаемых регулируются не только законодательством в области недропользования, но и природоохранным законодательством. При эксплуатации опасных производственных объектов, к каковым относится трубопроводный транспорт, должны соблюдаться требования природоохранного законодательства. По общему правилу для пользования водными объектами необходимо заключение договора водопользования или получения разрешения о предоставлении водного объекта в пользование - исключение их этого правила составляют случаи, прямо предусмотренные ч. 3 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ). В результате прокладки подводного перехода трубопровода и его эксплуатации устанавливается охранная зона, которая препятствует использованию водного объекта иными лицами каким-либо иным способом, соответственно, ЗАО "ЦНТ" именно таким способом осуществляет пользование ручья Максютка.

Росприроднадзор не согласен с выводом суда об отсутствии правовых и фактических оснований для вынесения оспариваемого предписания, поскольку при осуществлении внеплановой документарной проверки управлением взяты за основу и использованы материалы выездной плановой проверки, проведенной в период с 19.03.2014 по 13.04.2014, в ходе которой установлен факт пользования ЗАО "ЦНТ" участком водного объекта в охранной зоне, расположенной в акватории (водном пространстве) ручья Максютка.

По мнению заинтересованного лица, вывод суда о том, что действующим законодательством не предусмотрено понуждение к заключению договора водопользования, в силу чего предписания от 30.05.2013 N ПН/В-94 противоречит положениям п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), несостоятелен. Деяние по самовольному занятию акватории водного объекта при размещении охранной зоны без разрешительных документов, даже без допущения факта использования водного объекта, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

До судебного заседания заявителем представлены письменные возражения на апелляционную жалобу заинтересованного лица, на которые управлением представлен письменный отзыв.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель Росприроднадзора не явился.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом мнения представителя заявителя, дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заинтересованного лица.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 19.03.2012 по 13.04.2012 комиссией Росприроднадзора на основании приказа от 06.03.2012 N ПН/К-58 "О проведении плановой выездной проверки юридического лица" проведена плановая выездная проверка в отношении ЗАО "ЦНТ".

В ходе проверки управление пришло к выводу о том, что общество осуществляет свою деятельность с нарушением требований п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ, поскольку при эксплуатации подводного перехода соединительного нефтепровода от ПНП-1 до ПНН -2, проложенного под руслом ручья Максютка на глубине 2 метра от поверхности дна русла, осуществляет пользование акваторией части ручья Максютка, составляющей охранную зону вдоль подводного перехода, без разрешительных документов и договора водопользования водным объектом.

По итогам проверки управлением обществу выставлено предписание N ПН/К-58-4 от 20.04.2012 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, со сроком исполнения 15.04.2013, которым заявителю предписано не осуществлять пользование ручьем Максютка без договора водопользования водным объектом - частью ручья Максютка, заключенного с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, в целях размещения в акватории водного объекта охранной зоны подводного перехода нефтепроводов ЗАО "ЦНТ" ПНН-1-ПНН-2.

После истечения срока исполнения предписания общество направило в адрес управления письмо N 113/ЦНТ от 18.06.2013, в котором указало, что не осуществляет пользование ручьем Максютка, поскольку нефтепровод, проходящий между ПНН-1 и ПНН-2, проложен на глубине 2,0 метра от временного водотока Максютка и не является подводным переходом.

В период с 26.04.2013 по 30.05.2013 на основании приказа управления от 23.04.2013 N ПН/В-94 "О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица" заинтересованным лицом проведена внеплановая документарная проверка в отношении ЗАО "ЦНТ" по вопросам установления фактов выполнения ранее выданного предписания N ПН/В-94.

О времени и месте данной проверки общество извещено письмом от 24.04.2013 N АЖ-02-02-16/1745 "По контролю за выполнением предписания", направленным почтой 25.04.2013.

По результатам проверки Росприроднадзор пришел к выводу о том, что ЗАО "ЦНТ" не исполнило ранее выданное предписание N ПН/К-58-4 от 20.04.2012, так как договор водопользования водным объектом - участком ручья Максютка с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области им не заключен.

Результаты проверки оформлены актом N ПН/В-94 от 30.05.2013 внеплановой документарной проверки Росприроднадзора соблюдения ЗАО "ЦНТ" требований природоохранного законодательства Российской Федерации, копия которого направлена в адрес общества почтой.

Также обществу выдано предписание N ПН/В-94 от 30.05.2013 об устранении выявленных в результате проверки нарушений условий использования водного объекта, со сроком исполнения до 15.04.2014, которым заявителю предписано не осуществлять пользование ручьем Максютка без договора водопользования водным объектом - частью ручья Максютка, заключенного с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области в целях размещения в акватории водного объекта охранной зоны соединительного нефтепровода ПНН-1-ПНН-2 ЗАО "ЦНТ".

Не согласившись с выданным предписанием N ПН/В-94 от 30.05.2013, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что признал ошибочными доводы лиц, участвующих в деле, о необходимости применения к рассматриваемым правоотношениям соответствующих положений Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N7-ФЗ), поскольку требование о необходимости установления охранных зон для нефтепроводов закреплены в Правилах охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29.04.1992 и постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 N 9 (далее - Правила охраны), и в Правилах по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов. РД 39-132-94, утвержденных Минтопэнерго России 30.12.1993 (далее - Правила эксплуатации), регулирующих правоотношения в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Само по себе законодательное закрепление за обществом охранной зоны нефтепровода, проходящей через акваторию водного объекта - ручья Максютка, не является основанием для вывода об осуществлении им права пользования частью указанного водного объекта и наличия у него обязанности заключить договор водопользования.

Оценив в порядке ст. 71, 198, 200, 201 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Для признания незаконным решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие решения, действий (бездействия) закону и иному нормативному правовому акту и нарушение данным решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Согласно ст. 1 ВК РФ водопользованием признаётся использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных ч. 2 ст. 8 ВК РФ.

Пруд, обводнённый карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся, соответственно, в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами (ч. 2 ст. 8 ВК РФ).

В силу п. 1 ч. 1 ст. 26 ВК РФ, Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решения о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в ч. 1 ст. 21 настоящего Кодекса.

Таким органом на территории Оренбургской области является Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, в полномочия которого в силу подп. "д" п. 9 раздела III Положения о Министерстве строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, утверждённого указом Губернатора Оренбургской области от 24.12.2012 N 932-ук "Об утверждении положения, структуры и предельной численности министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области", включены полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Оренбургской области, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в ч. 1 ст. 21 ВК РФ.

Статьёй 9 ВК РФ установлено, что юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 данного Кодекса.

Главой 3 ВК РФ (ч. 1, 2 ст. 11) предусмотрено, что право пользования водными объектами возникает на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 11 этого же Кодекса.

Статьёй 11 ВК РФ установлено, что предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

В силу п. 2 ч. 1 этой статьи на основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено ч. 2 и 3 этой же статьи, предоставляются в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в том числе для использования акватории водных объектов.

При этом из п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ не следует, что использование акватории водного объекта в рекреационных целях является единственным основанием для заключения договора водопользования.

Напротив, буквальное толкование данной нормы права позволяет сделать вывод о том, что перечень оснований для заключения договора водопользования является открытым.

Части 2 и 3 ст. 11 ВК РФ содержат закрытые перечни случаев, кода водопользование осуществляется на основании соответствующего разрешения и когда заключение договора водопользования или получения разрешения не требуется.

Таким образом, по общему правилу для пользования водными объектами необходимо заключение договора водопользования или получение решения о предоставлении водного объекта в пользование. Исключение из этого правила составляют случаи, прямо предусмотренные ч. 3 ст. 11 ВК РФ.

Следовательно, в силу п. 2 ч. 1, ч. 2 и 3 ст. 11 ВК РФ, независимо от целей использования водного объекта, в том числе при размещении охранной зоны нефтепровода в пределах его акватории, основанием для пользования акваторией водного объекта должен являться договор водопользования, заключенный с уполномоченным органом.

Как следует из акта проверки, нарушающими требования п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ признаны действия заявителя по использованию акватории части ручья Максютка посредством размещения территориальной охранной зоны трубопроводного транспорта, установленной вдоль подводного перехода трубопровода заявителя в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от оси перехода на 100 м. с каждой стороны.

В соответствии с п. 1, 4, 14 ст. 1 ВК РФ, акваторией является водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, а под использованием водных объектов (водопользованием) понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.

Инструкцией по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов "СП 34-116-97. Инструкция по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов" от 01.04.1998 (далее - СП 34-116-97 Инструкция) установлено, что подводным переходом понимается участок трубопровода, прокладываемый под руслом реки, канала, озера, а под охранной зоной понимается контролируемая полоса местности или водного пространства вдоль трассы трубопровода, устанавливаемая на период его эксплуатации, с целью предупреждения возможного вредного воздействия на трубопровод.

Пунктом 7.1. СП 34-116-97 предусмотрено, что подводные переходы трубопроводов через водные преграды должны проектироваться на основании данных гидрологических, инженерно-геологических и топографических изысканий с учётом условий эксплуатации в районе строительства ранее построенных подводных переходов, существующих и проектируемых гидротехнических сооружений, влияющих на режим водной преграды в месте перехода, перспективных дноуглубительных и выправительных работ в заданном районе пересечения трубопроводом водной преграды, требований по охране рыбных ресурсов и окружающей среды. Место перехода следует согласовывать с соответствующими бассейновыми управлениями речного флота, органами по регулированию использования и охране вод, охраны рыбных запасов и другими заинтересованными организациями.

В силу п. 7.5. СП 34-116-97 прокладка подводных переходов должна предусматриваться с заглублением в дно пересекаемых водных преград. Величина заглубления устанавливается с учётом возможных деформаций русла и перспективных дноуглубительных работ.

Проектная отметка верха забалластированного трубопровода при проектировании подводных переходов должна назначаться на 0,5 м. ниже прогнозируемого предельного профиля размыва русла рек, определяемого на основании инженерных изысканий с учётом возможных деформаций русла в течение 25 лет после окончания строительства перехода, но не менее 1 м. от естественных отметок дна водоёма.

При пересечении водных преград, дно которых сложено скальными породами, заглубление трубопровода должно приниматься не менее 0,5 м., считая от верха забалластированного трубопровода до дна водоёма.

Пунктом 7.4.1. Правил эксплуатации установлено, что для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения трубопроводов частично или полностью подготовленной нефти должны быть установлены охранные зоны по аналогии с Правилами охраны, в том числе, вдоль подводных переходов трубопроводов - в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток трубопроводов на 100 м. с каждой стороны.

Аналогичные требования установлены и подп. 4.1. Правил охраны, согласно которому для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) вдоль подводных переходов устанавливаются охранные зоны в виде участка водного пространства от водной поверхности до дна, заключенного между параллельными плоскостями, отстоящими от осей крайних ниток переходов на 100 метров с каждой стороны.

Этими же Правилами введены ограничения хозяйственной деятельности в охранных зонах трубопроводов, включая полный запрет на осуществление действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (в т.ч. запрещено разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения (устройства), предохраняющие трубопроводы от разрушения, а прилегающую территорию и окружающую местность - от аварийного разлива транспортируемой продукции, бросать якоря, проходить с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами, производить дноуглубительные и землечерпальные работы - подп. "г", "д" п. 4.3. указанных Правил).

Таким образом, наличие охранной зоны вдоль подводных переходов трубопроводов накладывает ограничения на использование в установленном порядке акватории водного объекта непосредственно над такой зоной.

Следовательно, законодателем установлены идентичные требования для размещения охранных зон для магистральных и промысловых нефтепроводов.

Поскольку, размещая подводные линейные объекты, в том числе газо- и нефтепроводы, их собственники и иные законные владельцы используют акваторию водного объекта для размещения охранной зоны таких объектов, то есть в конечном итоге для удовлетворения собственных коммерческих нужд по эксплуатации нефтепровода, они обязаны заключить договор водопользования в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ.

В рассматриваемой ситуации установленная приведёнными выше нормами права охранная зона подводного перехода спорных промысловых нефтепроводов (100 м.) превышает глубину 2 м., на которую заглублен нефтепровод. Соответственно, общество использует для размещения охранной зоны нефтепровода акваторию ручья Максютка, в границах данной охранной зоны нефтепровода введены ограничения на использование акватории ручья, в связи с чем обязанность по заключению договора водопользования данным объектом возникает у заявителя в силу факта установления охранной зоны нефтепровода и ограничений на использование данного объекта иными лицами, а не в силу фактов проведения ремонтных, диагностических и иных работ в акватории ручья.

Для заключения договора водопользования заявитель необязательно, а лишь при наличии нескольких претендентов на заключение договора водопользования, должен будет принять участие в аукционе, что не противоречит ч. 2 ст. 16 ВК РФ, а также п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона", согласно которым право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта приобретается на аукционе лишь в том случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации: когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

При отсутствии нескольких претендентов договор водопользования заключается без проведения аукциона на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении водного объекта в пользование, в порядке, установленном Правилами подготовки и заключения договоров водопользования, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 N 165 (п. 4-8 названных Правил).

Ссылка суда первой инстанции на нарушение принципа свободы договора, установленного ст. 421 ГК РФ, в данной ситуации является неосновательной, поскольку заключение договора водопользования является обязательным условием использования водного объекта для размещения охранной зоны нефтепровода в силу п. 2 ч. 1 ст. 11 ВК РФ. Соответственно, заявитель вправе самостоятельно решать вопрос о необходимости заключения договора водопользования до размещения и начала эксплуатации подводного перехода нефтепровода. Однако, в рассматриваемой ситуации ЗАО "ЦНТ" нефтепровод эксплуатирует, в связи с чем, для заявителя заключение такого договора является обязательным.

На этом основании коллегия судей апелляционного суда считает неверным вывод суда первой инстанции об отсутствии у заявителя обязанности по заключению договора водопользования с целью установления в акватории водного объекта охранной зоны промыслового нефтепровода.

Вместе с тем, изложенные выше обстоятельства не являются достаточным основанием для отмены судебного акта, поскольку спорное предписание не соответствует критерию исполнимости, так как из его содержания невозможно установить, какие конкретные действия следует совершить обязанному субъекту в целях надлежащего исполнения данного предписания.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить строго определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создаёт потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Оспариваемым предписанием обществу предписано не осуществлять пользование ручьём Максютка без договора водопользования водным объектом - частью ручья Максютка, заключенного с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области в целях размещения в акватории водного объекта охранной зоны соединительного нефтепровода ПНН-1 - ПНН-2 ЗАО "ЦНТ".

Из содержания данного предписания не представляется возможным установить, какие действия должен совершить (от каких действий должен воздержаться) заявитель, чтобы исполнить данное предписание в указанный в нём срок: прекратить использование подземного перехода нефтепровода либо заключить договор водопользования с Министерством строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, что создаёт неоднозначность при определении способа исполнения предписания и противоречит требованию об его исполнимости.

Помимо этого, договор водопользования (в том случае, если заявителю вменена обязанность именно по заключению договора) является двусторонней сделкой, момент заключения которой определяется согласованными действиями двух её сторон. В рассматриваемой ситуации в целях заключения договора водопользования акваторией ручья Максютка заявитель имеет реальную возможность лишь обратиться с заявлением о предоставлении объекта в пользование, в порядке, установленном Правилами подготовки и заключения договоров водопользования, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 N 165. Последующие действия по рассмотрению данного заявления, подготовке необходимых документов и заключению договора водопользования (а при наличии иных претендентов - проведение аукциона) должны быть совершены уполномоченным на заключение договора водопользования органом. Следовательно, длительность процедуры заключения договора водопользования и её конечный результат (заключение договора либо отказ в его заключении) зависят от действий уполномоченного органа, в связи с чем, обязанность по заключению такого договора в определённый срок не может быть вменена обществу в одностороннем порядке. В противном случае действия обязанного лица по исполнению предписания, по сути, будут обусловлены действиями органов исполнительной власти Российской Федерации или её субъектов по подготовке документов и заключению договора (а при наличии иных претендентов - также проведением аукциона), что противоречит назначению предписания как ненормативного правового акта, содержащего указание на совершение обязанным лицом тех действий, которые отнесены к его компетенции и для совершения которых у него имеется реальная возможность.

Кроме того, в силу п. 1 ч. 1 ст. 13 ВК РФ договор водопользования должен содержать сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование.

Согласно ч. 1 ст. 31 ВК РФ данные сведения отражаются в Государственном водном реестре, который представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах (ч. 1).

В соответствии с ч. 4 указанной нормы права, в государственный водный реестр включаются документированные сведения: о бассейновых округах; о речных бассейнах; о водохозяйственных участках; о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях; о водохозяйственных системах; об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и сбросе вод, в том числе сточных вод, в водные объекты; о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, зонах затопления, подтопления и других зонах с особыми условиями их использования; о решениях о предоставлении водных объектов в пользование; о договорах водопользования; о разрешениях на захоронение донного грунта в морях или их отдельных частях; об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

В соответствии с п. 2 Положения о ведении государственного водного реестра, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 (далее - Положение N253), такой реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, об использовании водных объектов, о речных бассейнах и бассейновых округах.

Под документированными сведениями в настоящем Положении понимаются зафиксированные на материальном носителе сведения, документирование которых осуществлено в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Реестр формируется и ведется в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов и их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (п. 4 Положения N 253).

В силу п. 5 Положения N 253 ведение реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с водным законодательством и законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Согласно подп. "д", "и" п. 6 названного Положения Федеральным агентством водных ресурсов вносятся в реестр сведения, предоставляемые на безвозмездной основе, в том числе, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - о режимах использования водоохранных зон водных объектов, а также об объектах, оказывающих негативное воздействие на водные объекты, в том числе осуществляющих сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ), о выданных разрешениях на захоронение грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; Федеральным агентством морского и речного транспорта - о пользовании акваториями водных объектов и береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации.

В Государственный водный реестр также включены данные государственного водного кадастра Российской Федерации по состоянию на 01.01.2007, ведение которого осуществлялось в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.11.1996 N 1403 (в настоящее время утратившего силу).

Отсутствие сведений о водном объекте в государственном водном реестре не может быть обусловлено именно отсутствием заключенных договоров водопользования, что следует из п. 6 Положения N 253, предусматривающего разнообразные источники формирования сведений, включаемых в данный реестр.

Учитывая приведённые выше нормы Положения N 253, апелляционный суд полагает, что внесение записи в государственный водный реестр не является основанием для возникновения права федеральной собственности на него, поскольку такое право закреплено в ст. 8 ВК РФ.

Вместе с тем, необходимые для определения существенных условий договора водопользования сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его характеристик, сведения о протяжённости водного объекта и о том, в переделах одного или нескольких субъектов Российской Федерации он расположен, а также о той части водного объекта, в пределах которой предполагается осуществлять водопользование, должны содержаться именно в государственном водном реестре.

Таким образом, указание в государственном водном реестре сведений о конкретном водном объекте является необходимым условием для заключения договора водопользования, поскольку отсутствие данных сведений не позволяет установить наименование, характеристики и границы водного объекта, а значит, и согласовать существенные условия такого договора, как того требует п. 1 ч. 1 ст. 13 ВК РФ.

Кроме того, отсутствие сведений о протяжённости водного объекта и о том, на территориях каких субъектов Российской Федерации он расположен, не позволяет установить орган, уполномоченный на заключение договора водопользование, поскольку Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области в силу п. 1 ч. 1 ст. 26 ВК РФ вправе предоставлять в пользование лишь те водные объекты, которые расположены исключительно на территории Оренбургской области.

Выписка из государственного водного реестра в отношении ручья Максютка суду первой инстанции не представлена, в материалах дела отсутствует.

Документы, подтверждающие наличие у данного ручья статуса водного объекта и его границы, сведения о субъекте (субъектах) Российской Федерации, по территории которого (которых) протекает данный ручей, в деле отсутствуют, равно как и доказательства присвоения ручью названия "Максютка".

Отсутствие указанных сведений является объективным препятствием для заключения договора водопользования в установленном законом порядке, поскольку не позволяет определить ни существенные условия договора водопользования, ни орган, с которым его следует заключить. Данное препятствие не может быть преодолено обществом в установленном законом порядке, что также свидетельствует о неисполнимости предписания.

Несоответствие оспариваемого предписания критерию исполнимости является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Кроме того, апелляционным судом у Росприроднадзора истребованы соответствующие сведения - управлением представлен ответ от 25.07.2014 N СР-06/579 Отдела водных ресурсов по Оренбургской области Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов на заявление от 23.07.2014, которым заинтересованному лицу отказано в предоставлении сведений из государственного водного реестра и (или) копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр в связи с отсутствием таковых в государственном водном реестре.

Таким образом, в государственном водном реестре ручей Максютка в качестве водного объекта не зарегистрирован.

При этом, текст апелляционной жалобы Росприроднадзора содержит множество ссылок на обязанность заключения договора водопользования именно в отношении водного объекта, который в рассматриваемом случае, при отсутствии надлежащей государственной регистрации в государственном водном реестре, формально отсутствует.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба административного органа удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30 апреля 2014 года по делу N А47-9988/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

В.В. Баканов И.А. Малышева