Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2014 г. N 17АП-8220/14

г. Пермь

06 августа 2014 г.

Дело N А50-4375/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 августа 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Васевой Е.Е., Щеклеиной Л.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Базановой Т.С.

при участии:

от заявителя - администрации Александровского городского поселения (ОГРН 1055904560007,ИНН 5911046880): не явились,

от заинтересованного лица - Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Губахинский" (реализующего задачи и функции органов внутренних дел на территории Губахинского, Александровского и Кизеловского районов) в лице Отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения (дислокация г. Александровск) МО МВД "Губахинский" (ОГРН 1025901777626, ИНН 5913002543): не явились,

от третьих лиц - открытого акционерного общества "Александровский машиностроительный завод", общества с ограниченной ответственностью "Доверие", общества с ограниченной ответственностью "Гарант-М", общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Наш Дом": не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя, администрации Александровского городского поселения,

на решение Арбитражного суда Пермского края от 16 мая 2014 года

по делу N А50-4375/2014,

принятое судьей Алексеевым А.Е.

по заявлению администрации Александровского городского поселения

к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Губахинский" (реализующему задачи и функции органов внутренних дел на территории Губахинского, Александровского и Кизеловского районов) в лице Отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения (дислокация г.Александровск) МО МВД "Губахинский"

третьи лица: открытое акционерное общество "Александровский машиностроительный завод", общество с ограниченной ответственностью "Доверие", общество с ограниченной ответственностью "Гарант-М", общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Наш Дом"

об оспаривании ненормативных правовых актов,

установил:

администрация Александровского городского поселения (далее- администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными действий Отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения (дислокация г. Александровск) МО МВД России "Губахинский", признании недействительными предписаний Государственной инспекции безопасности дорожного движения (дислокация г. Александровск) МО МВД России "Губахинский" от 07.03.2014 N 3741.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Александровский машиностроительный завод", общество с ограниченной ответственностью "Доверие", общество с ограниченной ответственностью "Гарант-М", общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Наш Дом".

Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.05.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, администрация Александровского городского поселения обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы администрация указывает на то, что проезжая часть во дворах домов не входит в состав автомобильных дорог, не является частью автомобильной дороги, поэтому содержание проезжей части во дворах жилых домов не входит в полномочия администрации. Администрация также ссылается на то, что проезжие части во дворах домов по ул. 3 Интернационала, 18, 20, 22, 24, 26 и ул. Кирова, 2, 4, 6, 8 не были разграничены в собственность Александровского городского поселения.

По мнению администрации, Отделением ГИБДД (дислокация г. Александровск) МО МВД России "Губахинский" нарушена процедура проведения проверки, установленная Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (контроля) надзора и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), не составлен акт, фиксирующий необходимость произвести снегоочистку и устранить снежный накат.

Кроме того, администрация указывает на допущенные судом первой инстанции процессуальные нарушения, поскольку определение о назначении дела к судебному разбирательству судом первой инстанции не выносилось, в адрес лиц, участвующих в деле, не направлялось.

Заинтересованное лицо, третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе осуществления повседневного надзора за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения инспектором ДПС группы (дислокация г. Александровска) ОГИБДД Межмуниципального отдела МВД России "Губахинский" лейтенантом полиции Поливода А.А. 07.03.2014 выявлен факт наличия снежного наката на участках дороги во дворе домов N 2, 4, 6, 8 по ул. Кирова, домов N 18, 20, 22, 24, 26 по ул. 3 Интернационала в г. Александровске, что не соответствует требованиям п. 3.1, 3.1.6 ГОСТ Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93).

Указанные недостатки зафиксированы в актах от 07.03.2014 (л.д. 47, 48).

Заместителем начальника ГИБДД МО МВД России "Губахинский" Казаковым Д.Е. в целях устранения выявленных нарушений администрации Александровского городского поселения вынесено предписание от 07.03.2013 N 3741 о необходимости в течение двух суток проведения снегоочистки, устранения снежного наката на проезжей части во дворах домов N 18, 20, 22, 24, 26 по ул. 3 Интернационала в г. Александровске и предписание от 07.03.2014 N 3741 о необходимости в течение двух суток проведения снегоочистки, устранения снежного наката на проезжей части во дворах домов N 2, 4, 6, 8 по ул. Кирова в г. Александровск (л.д. 13).

Полагая, что предписания являются незаконными, нарушают права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия совокупности условий для признания недействительными оспариваемых предписаний.

Выводы суда являются правильными, соответствуют установленным по делу обстоятельствам и действующему законодательству.

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Положение N 1090) должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, а также принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93. Все требования государственных стандартов являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

В пункте 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В силу п. 3 ст. 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Согласно ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог (ст. 13 Закона N 196-ФЗ).

В силу подп. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относится содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

В соответствии с подп. 8, 9 п. 1 ст. 42 Устава Александровского городского поселения администрация обеспечивает безопасность дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов, осуществляет содержание и строительство автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Учитывая положения приведенных норм действующего законодательства, апелляционный суд приходит к выводу, что оспариваемые предписания вынесено в отношении надлежащего субъекта.

Доводы администрации о том, что спорные дороги относятся к придомовой территории вышеуказанных жилых домов, не подтверждены документально (ст. 65 АПК РФ).

Ни администрация, ни привлеченные к участию в деле третьи лица, осуществляющие управление вышеуказанными многоквартирными домами, не представили доказательств, позволяющих установить границы ответственности администрации и управляющих компаний в части соблюдения обязательных требований безопасности дорожного движения на дорогах, прилегающих к домам и во дворах домов.

Поскольку условиями договоров управления многоквартирными домами на управляющие компании возложена обязанность по уборке и очистке придомовой территории, а доказательств отнесения спорных дорог к придомовой территории в материалы дела не представлено, постольку лицом, обязанным за содержание автомобильных дорог и ответственным за безопасность дорожного движения, является администрация Александровского городского поселения.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 04.03.2014 N 15328/13, которой руководствуется апелляционный суд при рассмотрении дела.

В соответствии с п. 1 Положения "О Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение), Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение, в том числе, юридическими лицами независимо от формы собственности законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Согласно п. 2 Положения решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.

В силу подп. "б" п. 12 Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Аналогичные положения о полномочиях полиции, структурным подразделением которой является Государственная инспекция безопасности дорожного движения, в ходе проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения, содержатся в п. 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".

Таким образом, формой реагирования на нарушения нормативных актов в области обеспечения безопасности дорожного движения является предписание и Главный государственный инспектор вправе давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Законом N 294-ФЗ установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу положений Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Наставление N 410) помимо права на осуществление контрольных мероприятий, в том числе, проверок, предоставлено также и право повседневного надзора в целях осуществления контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов в части обеспечения безопасности дорожного движения (п. 10.2).

Повседневный надзор за условиями движения осуществляется в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности, и производится инспекторами ДПС и государственными инспекторами дорожного надзора (п. 10.2.8.1. Наставления N 410).

В ходе повседневного надзора за условиями движения контролируется состояние технических средств организации дорожного движения, эксплуатационное состояние дорог и инженерных сооружений, соблюдение требований по обеспечению безопасности движения, при проведении ремонтно-строительных и других работ на дорогах (п. 10.2.8.2. Наставления N 410).

В силу подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ положения данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Согласно положениям п. 5 ст. 2 указанного Закона к мероприятиям по контролю относятся действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу, что в процессе повседневного надзора, осуществлявшегося государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от администрации либо в ином взаимодействии инспектора ДПС с уполномоченными лицами администрации для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

Названные нормы не предусматривают и обязательного присутствия представителя органа исполнительной власти при обнаружении недостатков в содержании автомобильных дорог при проведении повседневного надзора, направление акта, составленного в ходе повседневного надзора, органу, либо должностному лицу администрации, которому надлежит устранять выявленные нарушения.

Составленный при выявлении нарушения акт соответствует Приложению N 8 к Наставлению N 410.

Таким образом, нарушений требований Закона N 294-ФЗ не установлено, оспариваемые предписания вынесены компетентным должностным лицом в пределах установленных законом полномочий.

На основании изложенного, совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативных актов недействительными, судом апелляционной инстанции не установлена.

Доводы администрации о допущенных судом первой инстанции процессуальных нарушениях рассмотрены судом апелляционной инстанции и отклоняются в силу следующего.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 N 65 "О подготовке дела к судебному разбирательству", если лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте проведения предварительного судебного заседания и судебного разбирательства дела по существу, не явились в предварительное судебное заседание и не заявили возражений против рассмотрения дела в их отсутствие, судья вправе завершить предварительное судебное заседание и начать рассмотрение дела в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции в случае соблюдения требований ч. 4 ст. 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В определении о принятии заявления к производству от 14.03.2014 суд первой инстанции разъяснил, что, признав дело подготовленным к судебному разбирательству, по завершении предварительного судебного заседания суд может перейти к рассмотрению дела в судебном заседании в суде первой инстанции в тот же день. В этом определении разъяснено, что в случае наличия возражений относительно возможности рассмотрения дела по существу необходимо направлять в арбитражный суд соответствующее заявление.

Определением от 22.04.2014 предварительное заседание отложено на 15.05.2014 на 14 час. 30 мин.

Присутствующий в предварительном судебном заседании представитель администрации Шолохова И.С. ознакомлена с датой и временем, на которые отложено предварительное судебное заседание, о чем имеется ее подпись в приложении к протоколу судебного заседания от 22.04.2014 (л.д. 114).

Поскольку лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте предварительного судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили, а также не заявили о своем несогласии относительно перехода в судебное заседание для рассмотрения спора по существу, суд первой инстанции, признав дело подготовленным к судебному разбирательству, по завершении предварительного судебного заседания правомерно перешел к рассмотрению дела в основном судебном заседании.

Процессуальных нарушений, которые в силу ст. 270 АПК РФ являются основаниями для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

Доводы апелляционной жалобы, по существу сводятся к переоценке установленных судом первой инстанции обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы полностью отклонены апелляционным судом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 16 мая 2014 года по делу N А50-4375/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Е.Е.Васева Л.Ю.Щеклеина