Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2014 г. N 02АП-4989/14

г. Киров

07 августа 2014 г.

Дело N А28-15623/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 августа 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ольковой Т.М.,

судей Караваевой А.В., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Талановой У.Ю.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Соколова Е.Ю., действующего на основании доверенности от 14.01.2014, представителей ответчика - Григоряна Е.Г. (до перерыва), Пономарева А.В., действующих на основании доверенностей от 17.01.2014,

третьего лица председателя Контрольно-счетной комиссии Свечинского района Предеиной Н.И., действующей на основании решения от 26.12.2011,

представителя третьего лица Прокуратуры Кировской области - Наймушина А.Л., действующего на основании доверенности от 26.12.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.05.2014 по делу N А28-15623/2013, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,

по заявлению Администрации Свечинского района Кировской области (ИНН: 4328001210; ОГРН: 1024300828045)

к Контрольно-счетной палате Кировской области (ИНН: 4345119004; ОГРН: 1054316914717),

третьи лица -

Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области (ИНН: 4345110989; ОГРН: 1054316677601)

Кировское областное государственное предприятие "Вятские автомобильные дороги" (ИНН: 4345261628; ОГРН: 1094345013916),

Прокуратура Кировской области (ИНН: 4348006312; ОГРН: 1034316522899),

председатель Контрольно-счетной комиссии Свечинского района Предеина Н.И.,

о признании недействительным представления,

установил:

Администрация Свечинского района Кировской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Кировской области (далее - ответчик, Контрольно-счетная палата, КСП) о признании недействительным представления от 12.11.2013 N 01-19/650 (далее - Представление от 12.11.2013).

К участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований на предмет спора привлечены: Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области, Кировское областное государственное предприятие "Вятские автомобильные дороги", Прокуратура Кировской области, председатель Контрольно-счетной комиссии Свечинского района Предеина Надежда Ивановна (далее - третьи лица, Департамент, КОГП "Вятавтодор" или Предприятие, Прокуратура, председатель КСК Предеина Н.И.; том 2, л.д. 146-148; том 3, л.д. 28-30, 69-72).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 13.05.2014 заявление удовлетворено частично. Оспариваемый акт признан недействительным в части: определения размера нецелевого использования субсидии в сумме 365 318 рублей 32 копейки и предложения восстановить в областной бюджет субсидию в названной сумме; указаний на нарушения пункта 3.15 СНиП III-10-75 "Благоустройство территорий", пункта 2.2 муниципального контракта от 26.07.2012 N 15, пункта 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Контракт N 15, Закон о контрольно-счетных органах). В удовлетворении остальных требований отказано.

Контрольно-счетная палата, не согласившись с принятым решением в части признания недействительными положений Представления от 12.11.2013, касающихся определения размера нецелевого использования субсидии в сумме 365 318 рублей 32 копейки и предложения восстановить в областной бюджет субсидию в названной сумме, а также указания на нарушение пункта 2.2 Контракта N 15, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, с учетом дополнений от 10.07.2014, просит решение в этой части отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

По мнению ответчика, выводы суда первой инстанции являются необоснованными.

Размер суммы субсидии, израсходованной не по целевому назначению и предложенной к восстановлению (365 318 рублей 32 копейки), подтвержден имеющимися в деле расчетом и иными документами. Расчет выполнен, исходя из площадей внутреннего двора и пешеходной дорожки, которые заявителем не оспаривались. Иными документами, доказывающими как факт нецелевого расходования бюджетных средств, так и их размер, являются: исполнительная документация по ремонту дворовых территорий и проездов к ним; акт приемочной комиссии от 10.10.2012; акт проверки от 17.10.2013; заявление Администрации и дополнения к нему; схема измерений, приложенная заявителем к дополнению от 27.03.2014, и рабочий вариант схемы измерений, приложенный ответчиком к отзыву; уточнение отзыва Предприятия от 02.04.2014; фотоматериалы.

Администрация в ходе судебного разбирательства оспаривала лишь факт нецелевого использования субсидии и ссылалась на то, что пешеходная дорожка является проходом к многоквартирному дому по ул. Октябрьская, 22, внутренний двор заасфальтирован в рамках других гражданско-правовых отношений, но не представила документального подтверждения названным обстоятельствам.

К тому же, суд первой инстанции, признавая доказанным факт нецелевого расходования средств только в части ремонта пешеходной дорожки, не привел какие-либо результаты оценки данного факта относительно ремонта внутреннего двора.

Кроме того, Контрольно-счетная палата опровергает вывод обжалуемого решения о недействительности указания в Представлении от 12.11.2013 на нарушение пункта 2.2 Контракта N 15. При этом поясняет, что такое указание соответствует положениям статей 28, 34, 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), 9, 16 Закона о контрольно-счетных органах, 8, 18 Закона Кировской области от 27.09.2011 N 46-ФЗ "О Контрольно-счетной палате Кировской области" (далее - Закон о КСП), сделано в целях предотвращения возможного причинения ущерба бюджету.

Ответчик также полагает, руководствуясь положениями статей 268.1 БК РФ, 16 Закона о контрольно-счетных органах, 8, 18 Закона о КСП, что по результатам финансового контроля вправе вносить представление, содержащее предложение принять меры по устранению нарушений и возместить ущерб.

Заявитель в отзыве и в дополнениях к отзыву находит обжалуемое решение законным и обоснованным. Имеющиеся в деле документы не позволяют признать сумму нецелевого использования субсидии, указанную в Представлении от 12.11.2013, доказанной; нарушение пункта 2.2 Контракта N 15 не является нарушением бюджетного законодательства.

Прокуратура, Департамент в отзывах поддержали позицию ответчика, полагают, что жалоба подлежит удовлетворению. Предприятие, председатель КСК Предеина Н.И. отзывы на жалобу не представили. Предприятие, Департамент ходатайствовали о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

На основании статей 156, 158, 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционным судом настоящее дело рассмотрено с отложением судебного заседания с 10.07.2014 на 15 час. 30 мин. 31.07.2014 и с объявлением перерыва в судебном заседании с 31.07.2014 до 13 час. 00 мин. 06.08.2014. После окончания перерыва судебное заседание проведено в отсутствие надлежаще извещенных представителей Департамента, Предприятия.

В соответствии со статьями 158, 159 АПК РФ судом апелляционной инстанции рассмотрено и отклонено ходатайство заявителя об отложении судебного заседания на более позднюю дату. Указанные в ходатайстве обстоятельства - установление границ земельного участка под домом по ул. Октябрьская, 22 - не исключают возможности рассмотрения настоящего дела по имеющимся документам.

В судебном заседании представители ответчика и заявителя поддержали свои позиции по спору, представитель Прокуратуры, председатель КСК Предеина Н.И. пояснили, что поддерживают доводы жалобы ответчика.

В порядке статьи 268 АПК РФ в ходе рассмотрения жалобы судом апелляционной инстанции приобщены к материалам дела дополнительные документы, в том числе: представленные заявителем копии кадастровой выписки на земельный участок под домом по ул. Октярьская, 22 и кадастрового паспорта на земельный участок под зданием Администрации, схемы "Инвентаризация земель пгт Свеча Свечинского района", межевого плана от 25.07.2014, свидетельств о праве пользования землей N 2628/300374, заключение кадастрового инженера; представленные ответчиком пояснения к расчету суммы нецелевого использования субсидии; представленные сторонами акт и схема обмеров от 04.08.2014, локально-сметный расчет.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, постановлением Правительства Кировской области от 11.08.2010 N 63/378 утверждена областная целевая программа "Развитие транспортной инфраструктуры Кировской области до 2012 года". Данная программа предусматривала выделение из областного бюджета субсидий муниципальным образованиям Кировской области на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов (далее - Субсидия на ремонт дворовых территорий и проездов; Субсидия). В частности, при наличии соглашения о предоставлении Субсидии между Департаментом и администрацией муниципального района (городского округа) (далее - Программа; раздел 5).

В силу статьи 14 Закона Кировской области от 01.12.2011 N 91-ЗО "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" Субсидии в рамках Программы предоставляются местным бюджетам за счет средств дорожного фонда Кировской области (далее - Закон области о бюджете).

В целях реализации Программы постановлением Правительства Кировской области от 03.05.2012 N 150/243 утвержден, среди прочего, Порядок, регламентирующий предоставление Субсидии на ремонт дворовых территорий и проездов (далее - Порядок N 150/243).

По соглашению от 26.12.2011 Администрация с 01.01.2012 приняла от муниципального образования Свечинское городское поселение Свечинского района Кировской области полномочия администрации городского поселения, включая исполнение бюджета, осуществление дорожной деятельности, организацию благоустройства (том 1, л.д. 27-30).

11.07.2012 Департамент и муниципальное образование "Свечинский муниципальный район Кировской области" (далее - МО "Свечинский район", Получатель) подписали соглашение N 99 на предмет предоставления Субсидии местному бюджету МО "Свечинский район" в 3 квартале 2012 года в размере 1 327 000 рублей (далее - Соглашение N 99; том 2, л.д. 7, в электронном виде на диске).

Из пунктов 1.1, 1.2.1, 1.2.2, 3.1, 3.2 Соглашения N 99 следует, что Департамент предоставляет, а Получатель обязуется принять и использовать Субсидию только на выполнение работ по капитальному ремонту и ремонту дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов в пгт Свеча. При этом Получатель обязуется достичь следующих целевых показателей результативности использования Субсидии: количество отремонтированных дворовых территорий - 3 ед., их общая площадь - 690 кв.м.; количество отремонтированных проездов к дворовым территориям - 4 ед., их общая площадь - 1491 кв.м. Не разрешается использовать Субсидию на разработку проектно-сметной документации, проведение государственной экспертизы.

На основании Контракта N 15 (том 1, л.д. 85-90), заключенного 26.07.2012 между Администрацией и КОГП "Вятавтодор", Администрация поручила выполнение работ, а КОГП "Вятавтодор" приняло обязательство по ремонту дворовых территорий многоквартирных домов и проездов к ним в пгт Свеча.

В техническом задании к Контракту N 15 местами выполнения работ определены конкретные дворовые территории и проезды к домам, площадь каждого из них.

В частности, в числе мест выполнения работ поименованы: дворовые территории по ул. Кооперативная, 24 (259 кв.м.); ул. Октябрьская, 1а (60 кв.м.); ул. Октябрьская, 22 (371 кв.м.); проезды к домам по ул. ул. Кооперативная, 24, Труда, 22, Гагарина, 14 (504 кв.м.), ул. Мира, 18 (160 кв.м.), ул. Тотмянина, 2 (77 кв.м.), ул. Октябрьская, 22 (750 кв.м.).

Согласно пунктам 2.1, 2.2, 5.2, 6.1 Контракта N 15 оплата работ стоимостью 1 328 330 рублей производится на основании акта приемки формы КС-2 и справки о стоимости работ формы КС-3, составляемых для приемки объема выполненных работ, в течение 30 календарных дней с момента их подписания обеими сторонами. Кроме того, обязательство подрядчика по сдаче результата работ считается выполненным надлежащим образом после подписания акта приемочной комиссии о вводе объекта в эксплуатацию, который одновременно является актом приема-передачи результата работ.

10.10.2012 названные акты и справка подписаны; работы, предусмотренные Контрактом N 15, оплачены платежными поручениями от 31.10.2012 N 341 на сумму 1330 рублей и от 14.11.2012 N 351 на сумму 1 327 000 рублей (том 2, л.д. 105-116, 121-122). В том числе платеж на сумму 1 327 000 рублей произведен за счет Субсидии, перечисленной на лицевой счет Администрации из областного бюджета по платежному поручению от 08.11.2012 N 1762 (том 2, л.д. 7, в электронном виде на диске).

В соответствии с планом работы на 2013 год, утвержденным распоряжением от 20.12.2012 N 43 (в редакции распоряжения от 05.09.2013 N 35), и поручением от 09.10.2013 N 88 главными специалистами Контрольно-счетной палаты 10.10.2013 проведена в Администрации проверка (том 2, л.д. 7, в электронном виде на диске; л.д. 62).

По итогам проверки, состоявшейся по вопросу законности и результативности использования средств дорожного фонда Кировской области, составлен акт от 17.10.2013 (том 1, л.д. 22-26; далее - Акт от 17.10.2013).

В Акте от 17.10.2013 отражено, среди прочего, следующее.

В ходе проверки при участии представителей Администрации и Предприятия проведено обследование объекта "Ремонт дворовых территорий и проездов к ним, многоквартирных домов пгт Свеча", по результатам которого документ, подписанный представителями Администрации и Предприятия, в Контрольно-счетную палату не представлен.

По результатам обследования, а также исходя из акта приемки формы КС-2 от 10.10.2012 к Контракту N 15 и схемы проведенных при обследовании обмеров, установлено, что в ходе ремонта проезда к дому по ул. Октябрьская, 22 (750 кв. м.) и его дворовой территории (371 кв.м.) выполнен ремонт территории у здания Администрации (ул. Октябрьская, 20). Соответственно, внутреннего двора площадью 105,6 кв.м. и пешеходной дорожки площадью 324,29 кв.м. Субсидия по Соглашению N 99 предоставлена не на ремонт территории Администрации, ее расходование на оплату указанных работ является нецелевым использованием бюджетных средств. Общий объем средств, израсходованных на ремонт территории Администрации, составил 365 684 рубля, в том числе в ходе ремонта проезда к дому по ул. Октябрьская, 22 - 84 137 рублей, его дворовой территории - 281 547 рублей.

При приемке работ вырубки из дорожной одежды не делались, качество и толщина конструктивных слоев одежды не исследовались.

В нарушение пункта 2.2 Контракта N 15 оплата работ произведена на 5 дней позже установленного 30-дневного срока, в том числе за счет средств областного бюджета.

В нарушение пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах Администрацией нарушено право должностного лица - председателя контрольно-счетной комиссии Свечинского района в доступе к документам и материалам, относящимся к проверяемому вопросу.

Заявитель изложил разногласия к Акту от 17.10.2013 в письме от 25.10.2013, рассмотрев которые, ответчик составил заключение от 05.11.2013 (далее - Разногласия от 25.10.2013, Заключение от 05.11.2013; том 1, л.д. 67-73, 76-84).

Также Контрольно-счетной палатой выдано Представление от 12.11.2013, в котором Администрации указано на следующие недостатки и нарушения (том 1, л.д. 74-75):

1. Нецелевое расходование средств субсидии на сумму 365 318 рублей 32 копейки (произведение стоимости работ 365 684 рублей и уровня финансирования из областного бюджета 99,9 %). Фактически указанные средства, выделенные на ремонт дворовой территории дома N 22 по улице Октябрьской в п. Свеча, израсходованы на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации, что в соответствии со статьей 289 БК РФ (в редакции, действующей на момент совершения административного правонарушения) является нецелевым использованием бюджетных средств.

2. В нарушение пункта 3.15. СНиП 111-10-75 "Благоустройство территорий" керны или вырубки для определения физико-механических свойств уложенного асфальтобетонного покрытия не отбирались.

3. В нарушение пункта 2.2 Контракта N 15, заключенного Администрацией с КОГП "Вятавтодор", оплата работ произведена на 5 дней позже установленного 30-дневного срока со дня приемки выполненных работ.

4. В нарушение пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах Администрацией нарушено право должностного лица - председателя контрольно-счетной комиссии Свечинского района в доступе к документам и материалам, относящимся к проверяемому вопросу.

При этом в Представлении от 12.11.2013 на основании Закона о КСП Администрации предложено следующее:

1. Рассмотреть Представление от 12.11.2013 и принять меры по устранению отмеченных в нем нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению.

2. Восстановить в областной бюджет средства субсидии, использованные на цели, не соответствующие условиям их предоставления, на сумму 365 318 рублей 32 копейки.

3. Привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших установленные проверкой нарушения.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах проинформировать КСП в течение месяца со дня его получения.

Администрация, полагая, что Представление от 12.11.2013 не соответствует бюджетному законодательству и нарушает ее права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании данного акта недействительным (том 1, л.д. 7-15; том 3, л.д. 1-4, 59-61).

Контрольно-счетная палата возражала против заявленных требований по основаниям, приведенным в отзыве (том 2, л.д. 1-4; том 3, л.д. 39-41, 62-64).

Третьи лица выразили свои позиции по спору в отзывах. В частности, Прокуратура пояснила, что, по ее мнению, оснований для удовлетворения требований не имеется. Департамент обращал внимание на необходимость изучения всех материалов дела для вынесения объективного решения. Предприятие сообщило, что выполнило свои обязательства по Контракту N 15, доказательства того, что объемы и виды работы проводились в местах, не предусмотренных Контрактом N 15, не представлены, внутренний двор и пешеходная дорожка у здания Администрации отремонтированы в рамках Контракта N 15 (том 3, л.д. 13-15, 43-47, 50-53, 65, 88-89)

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался положениями статей 71, 198, 200, 201 АПК РФ, 6, 38, 270.2, 306.1-306.4 БК РФ, 3, 16 Закона о контрольно-счетных органах, 1, 18 Закона о КСП, 2.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области", Законом области о бюджете, Порядком N 150/243. Оценив имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к следующим выводам. Контрольно-счетной палатой проведена проверка в отношении Администрации в соответствии с требованиями действующего законодательства. Оспариваемое представление является ненормативным правовым актом, поскольку содержит обязательные конкретные требования, за неисполнение которых может последовать административная ответственность. Факт нецелевого расходования средств Субсидии на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации подтвержден, а размер нецелевого расходования - не доказан. Указания в Представлении от 12.11.2013 на нарушения пункта 3.15 СНиП III-10-75 "Благоустройство территорий", пункта 2.2 Контракта N 15, пункта 1 части 1 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах неправомерны. Предложение о восстановлении Субсидии в сумме 365 318 рублей 32 копейки является необоснованным, так как противоречит БК РФ, размер указанной суммы не доказан. Иные предложения Представления от 12.11.2013 (принять меры по устранению нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению; привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц; сообщить о результатах и принятых мерах ответчику) не нарушают прав и законных интересов заявителя. С учетом этого, суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя частично.

В силу части 1 статьи 268 АПК РФ в порядке апелляционного производства арбитражный суд повторно рассматривает дело по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам.

Из дополнительно представленных доказательств усматривается, что здание Администрации по ул. Октябрьская, 20 расположено на земельном участке с кадастровым номером 43:29:030109:192. В границах данного участка сформирована и поставлена на кадастровый учет часть земельного участка в целях обеспечения нескольких находящихся рядом с ним земельных участков, в том числе земельного участка с кадастровым номером 43:29:030109:8, доступом к землям общего пользования.

Многоквартирный дом по ул. Октябрьская, 22 расположен на земельном участке с кадастровым номером 43:29:030109:8, границы которого не установлены, разрешенное использование определено как "для ведения личного подсобного хозяйства". В настоящее время ведутся кадастровые работы на предмет образования земельного участка путем перераспределения указанного земельного участка и земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Согласно пояснениям к расчету суммы нецелевого использования Субсидии, представленным ответчиком, сумма бюджетных средств на ремонт территории у здания Администрации (365 684 рубля) определена как сумма следующих слагаемых: произведение расходов на ремонт 1 кв.м. проезда к дому по ул. Октябрьской, 22 на площадь внутреннего двора у здания Администрации (796,75467 руб.х105,6 кв.м.=84 137,29 руб.); произведение расходов на ремонт 1 кв.м. дворовой территории дома по ул. Октябрьской, 22 и площади пешеходной дорожки у здания Администрации (868,18059 руб.х324,295 кв.м.=281 546,63 руб.).

Названные выше площади определены, исходя из схемы обмеров, приложенной ответчиком к отзыву, сведения которой не идентичны сведениям схемы обмеров, представленной заявителем (том 2, л.д. 7, в электронном виде на диске; том 3, л.д. 61).

Также сведения о площадях, на которых выполнены работы в рамках Контракта N 15 по ремонту проезда к дому по ул. Октябрьска, 22 и его дворовой территории, отличающиеся от сведений названных схем, приведены в акте и схеме обмера от 04.08.2014, которые составлены совместно представителями Администрации, Предприятия и Контрольно-счетной палаты.

Согласно части 5 статьи 268 АПК РФ при обжаловании в порядке апелляционного производства только части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Ввиду того, что от участвующих в деле лиц не поступило возражений относительно пересмотра решения лишь в части, обжалуемой ответчиком, апелляционный суд проверяет судебный акт по настоящему делу только в обжалуемой части.

С учетом изложенного, исследовав имеющиеся в деле и дополнительно представленные документы, проанализировав доводы жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В части 1 статьи 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В силу статей 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 29 АПК РФ один из способов защиты прав и законных интересов организаций в сфере экономической деятельности - это оспаривание актов государственных органов или органов местного самоуправления в порядке административного судопроизводства, то есть по правилам главы 24 АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные требования, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта - на ответчика.

Следовательно, заявитель, обращаясь с требованием о признании какого-либо документа недействительным как ненормативного правового акта, должен обосновать такое требование, указав обстоятельства, свидетельствующие о каком-либо ограничении, изменении или прекращении его конкретных прав и законных интересов либо о наступлении иных неблагоприятных последствий в результате издания оспариваемого акта.

В свою очередь, ответчик должен доказать, что оспариваемый акт принят в соответствии с требованиями действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, выявленных ответчиком и подтвержденных документально, в том числе свидетельствующих о допущении заявителем нарушений.

В настоящем деле заявитель оспаривал Представление от 12.11.2013, выданное ему ответчиком.

По сути, названный акт содержит сведения о нарушениях и предложениях о мерах по их устранению, которые определены в результате проведенной ответчиком проверки на предмет законности и результативности использования заявителем бюджетных средств, а именно: Субсидии на ремонт дворовых территорий и проездов.

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор, признал, что ответчиком проведена в отношении заявителя проверка в соответствии с требованиями действующего законодательства. Оспариваемое Представление от 12.11.2013 является ненормативным правовым актом, поскольку содержит обязательные конкретные требования, за неисполнение которых может последовать административная ответственность. Указание в Представлении от 12.11.2013 на нарушения пункта 3.15 СНиП III-10-75 "Благоустройство территорий" неправомерно. Предложения Представления от 12.11.2013, касающиеся принятия мер по устранению нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их совершению, привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, сообщения о результатах и принятых мерах ответчику, не нарушают прав и законных интересов заявителя.

В апелляционном порядке указанные выше выводы не обжалуются, а потому апелляционным судом не переоцениваются.

Доводы жалобы относительно других выводов суда первой инстанции, по мнению апелляционного суда, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены или изменения решения в обжалуемой части.

Аргумент о том, что суд первой инстанции, признавая доказанным факт нецелевого расходования средств только в части ремонта пешеходной дорожки, не привел какие-либо результаты оценки данного факта относительно ремонта внутреннего двора, несостоятелен.

В силу положений пунктов 1, 2 статьи 265, пунктов 1,3 статьи 267.1, пункта 2 статьи 268.1 БК РФ контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, являясь органами внешнего государственного финансового контроля, при осуществлении своих полномочий проводят проверки, направляют проверяемым акты, заключения, представления и (или) предписания. При этом под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению, в частности, законности отдельных финансовых и хозяйственных операций.

Согласно статье 10 Закона о контрольно-счетных органах и статье 9 Закона о КСП по результатам контрольного мероприятия составляется акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта составляется отчет.

Требования к оформлению результатов контрольного мероприятия закреплены также в статьях 14-17 Регламента Контрольно-счетной палаты, утвержденного распоряжением ее председателя от 11.05.2012 N 21 (далее - Регламент; том 2, л.д. 63-86).

Из статьи 16, 17 и 19 Регламента следует, что в акте должны быть указаны выявленные нарушения и доказательства по каждому выявленному нарушению. Руководители проверяемых органов и организаций в случае несогласия с фактами, изложенными в акте, представляют к акту в письменном виде пояснения и замечания, на которые проверяющий готовит заключение. Указанные пояснения и замечания, заключение включаются в материалы контрольного мероприятия, являются их неотъемлемой частью. После подписания заключения составляется представление, содержащее, среди прочего, указания на нарушения и предложения по их устранению.

Таким образом, представление является документом, фиксирующим конкретное выявленное нарушение, установленное по совокупности всех материалов контрольного мероприятия, а именно: акта и документов, на которых основаны выводы акта, пояснений и замечаний к акту, заключения на замечания и пояснения.

Из Представления от 12.11.2013 усматривается, что в нем содержится указание на расходование средств Субсидии на сумму 365 318 рублей 32 копейки, выделенных на ремонт дворовой территории дома по ул. Октябрьская, 22, не по целевому назначению - на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации по ул. Октябрьская, 20.

Данное указание не противоречит другим материалам контрольного мероприятия, оформленным ответчиком.

Так, в Акте от 17.10.2013, действительно, помимо расходования средств Субсидии на ремонт пешеходной дорожки, указывалось и на расходование средств Субсидии на ремонт внутреннего двора у здания Администрации. Между тем, заявитель, возражая против факта нецелевого использования Субсидии на ремонт внутреннего двора и пешеходной дорожки, направил Разногласия от 25.10.2013, по результатам рассмотрения которых ответчик в Заключении от 05.11.2013 также сделал вывод о том, что использование на ремонт пешеходной дорожки Субсидии, предоставленной на ремонт дворовой территории, является нецелевым использованием бюджетных средств. Аналогичный вывод в отношении использования Субсидии на ремонт внутреннего двора у здания Администрации в Заключении от 05.11.2013 отсутствует.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что в настоящем деле, поскольку предметом оспаривания является именно Представление от 12.11.2013 и содержащиеся в нем положения, которые материалам проверки не противоречат, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для оценки не указанного в оспариваемом акте факта нецелевого расходования Субсидии относительно ремонта внутреннего двора.

Доказательств и мотивированных пояснений, позволяющих сделать иной вывод и исследовать в настоящем деле факт нецелевого расходования Субсидии относительно ремонта внутреннего двора, ответчиком не представлено.

Что касается факта нецелевого расходования Субсидии на ремонт пешеходной дорожки у здания Администрации, то суд первой инстанции, оценив в совокупности имеющиеся в деле документы и позиции лиц, участвующих в деле, установил, что Предприятие в рамках Контракта N 15 и тех видов и объемов работ, которые предусмотрены Контрактом N 15, провело работы по ремонту пешеходной дорожки у здания Администрации, в связи с чем обоснованно признал этот факт доказанным.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не опровергнуты, оснований для иного вывода из материалов дела не усматривается.

С доводами жалобы о доказанности размера суммы Субсидии, израсходованной не по целевому назначению и предложенной к восстановлению, и о правомерности указания в Представлении от 12.11.2013 на нарушение пункта 2.2 Контракта N 15, не представляется возможным согласиться.

По смыслу статей 1, 2 БК РФ бюджетные правоотношения, в том числе по исполнению бюджета и контролю за его исполнением, регулируются бюджетным законодательством.

В силу статей 34, 38 БК РФ исполнение бюджета осуществляется, в частности, с учетом принципов адресности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств. То есть, бюджетные средства доводятся до получателей с указанием цели использования и должны использоваться экономно (с достижением заданных результатов с наименьшим объемом средств) и (или) результативно (с достижением наилучшего результата с определенным объемом средств).

Из пунктов 1, 2, 5 статьи 157, пунктов 1, 2 статьи 265, пунктов 1, 2 статьи 266.1, пункта 1 статьи 268.1 БК РФ, части 1 статьи 3 и части 1 статьи 9 Закона о контрольно-счетных органах следует, что контрольно-счетные органы осуществляют контроль за законностью и эффективностью использования бюджетных средств.

По смыслу статьи 306.4 БК РФ нарушение принципа целевого характера бюджетных средств проявляется, в частности, в расходовании субсидий в целях, не соответствующих полностью или частично целям их предоставления.

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса эффективности (результативности) использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, названные выше положения Представления от 12.11.2013, на законности которых настаивает ответчик в апелляционной жалобе, могут быть признаны соответствующими действующему законодательству, если ответчиком доказано, что Субсидия израсходована заявителем на цели, не соответствующие условиям ее предоставления или могла быть использована с лучшими результатами в части, размер которой определен достоверно.

По мнению апелляционного суда, имеющиеся в деле доказательства не позволяют признать достоверным размер суммы Субсидии, указанный в Представлении от 12.11.2013, как полностью, так и в части.

В оспариваемом акте данная сумма (365 318 рублей 32 копейки) определена с учетом площадей внутреннего двора и пешеходной дорожки у здания Администрации, при указании в нем, как отмечено ранее, лишь на факт нецелевого расходования Субсидии только относительно ремонта пешеходной дорожки.

В то же время, из Акта от 17.10.2013, а также расчета ответчика следует, что площади внутреннего двора и пешеходной дорожки установлены в результате обмеров.

Однако, результаты обмеров, отображенные на схемах измерений, представленных ответчиком и заявителем, не содержат данных об обмере всей территории объектов, включенных в Контракт N 15 (проезд к дому по ул. Октябрьская, 22 и дворовая территория дома по ул. Октябрьской, 22), с выделением спорных участков (внутреннего двора и пешеходной дорожки).

В отсутствие таких сведений, поскольку Контракт N 15 исполнен в полном объеме, не представляется возможным объективно и достоверно установить, в какой именно части в рамках работ по ремонту проезда к дому по ул. Октябрьская, 22 и дворовой территории дома по ул. Октябрьской, 22 Администрацией оплачены работы, не соответствующие целям предоставления Субсидии.

Между тем, как верно отметил суд первой инстанции, в силу части 4 статьи 14 Закона о контрольно-счетных органах, части 4 статьи 16 Закона о КСП должностные лица контрольно-счетных органов обязаны объективно и достоверно отражать результаты контрольных мероприятий в соответствующих актах, отчетах и заключениях.

Доказательства, позволяющие устранить указанные недостатки схем обмеров и определить размер Субсидии, израсходованной не по целевому назначению, в материалы дела, в том числе на стадии апелляционного пересмотра, не представлены.

В качестве таких доказательств не могут быть приняты акт и схема обмеров от 04.08.2014, подписанные представителями Администрации, Контрольно-счетной палаты и Предприятия, исходя из следующего.

На момент выделения, расходования Субсидии заявителем и проведения ответчиком проверки законности и результативности использования Субсидии границы земельного участка, на котором расположен дом по ул. Октябрьская, 22, не установлены.

Иными материалами дела в совокупности, в том числе с учетом кадастровой выписки на данный земельный участок, кадастрового паспорта на земельный участок под зданием Администрации, схемы "Инвентаризация земель пгт Свеча Свечинского района", межевого плана от 25.07.2014, свидетельств о праве пользования землей N 2628/300374, заключения кадастрового инженера, фотоматериалов, подтверждается, что пешеходная дорожка у здания Администрации в некоторой части не может быть признана предназначенной исключительно для обслуживания дома по ул. Октябрьская, 22, т.е. его дворовой территорией.

Фактически сложившееся место нахождения, границы и, как следствие, площади, непосредственно дворовой территории дома по ул. Октябрьская, 22 и пешеходной дорожки у здания Администрации в части, не предназначенной для обслуживания данного дома, не определены, документально не подтверждены.

В акте от 04.08.2014 указано, что ремонт дворовой территории дома по ул. Октябрьская, 22 выполнен на площади 372,12 кв.м. (в том числе пешеходная дорожка площадью 325,14 кв.м.), а на схеме к данному акту вся площадь 372,12 кв.м. обозначена как дворовая территория.

Учитывая сказанное, размер суммы Субсидии, указанный в Представлении от 12.11.2013, как полностью, так и в какой-либо части нельзя признать обоснованным и однозначно установленным.

Ссылки в жалобе на правомерность указания в Представлении от 12.11.2013 на нарушение пункта 2.2 Контракта N 15 отклоняются.

То обстоятельство, что оплата работ по Контракту N 15 произведена на 5 дней позже установленного 30-дневного срока со дня приемки выполненных работ, указывает на наличие нарушений со стороны заявителя в рамках гражданско-правового обязательства.

Однако, нарушение получателем субсидий условий гражданско-правового обязательства, исполняемого за счет субсидий, само по себе, без выяснения условий и последствий такого нарушения относительно исполнения бюджета, не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства, в том числе о нарушении законности и результативности использования субсидий.

В рассматриваемом случае указание на нарушение срока оплаты по Контракту N 15 сделано без исследования обстоятельств поступления субсидии. В разногласиях на Акт от 17.10.2013 заявитель пояснял, что он получил субсидию 13.11.2012 и в этот же день произвел оплату по Контракту N 15, но ответчиком данные обстоятельства оставлены без внимания.

В деле имеется платежное поручение от 08.11.2012 N 1762 на сумму Субсидии без отметок о его исполнении.

Иные доказательства, свидетельствующие о том, что при оплате по Контракту за счет средств Субсидии, последняя получена Администрацией в сроки, установленные Порядком N 150/243 и позволяющие своевременно произвести расчет с Предприятием, отсутствуют.

Аргументы ответчика о возможном причинении ущерба бюджету носят предположительный характер. К тому же, возможность причинения ущерба и его размер, принимая во внимание Акт от 17.10.2013 и Заключение от 09.11.2013, не устанавливались ответчиком в ходе проверки, не указывались в Представлении от 12.11.2013.

В связи с этим указание ответчиком на нарушение пункта 2.2 Контракта N 15 сделано без учета фактических обстоятельств деятельности заявителя, а потому не отвечает критериям нарушений, на которые может быть указано в представлении органа внешнего финансового контроля.

По доводу жалобы о том, что ответчик вправе предложить восстановить в областной бюджет средства субсидии, использованные на цели, не соответствующие условиям их предоставления, в сумме 365 318 рублей 32 копейки, апелляционный суд отмечает следующее.

Действительно, осуществляя полномочия по контролю за исполнением бюджета, законностью и результативностью использования бюджетных средств, контрольно-счетный орган не лишен возможности по результатам контрольных мероприятий принять меры добровольного характера, в том числе предложить нарушителю восстановить в областной бюджет средства субсидии, использованные на цели, не соответствующие условиям их предоставления

Вместе с тем, в силу статей 306.1 - 306.4 БК РФ относительно нарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств установлено применение такой меры принудительного характера как бесспорное взыскание, которая применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного финансового контроля.

Из Порядка N 150/33 также следует, что в случае нецелевого расходования Субсидий применяется именно механизм взыскания.

Поэтому выводы суда первой инстанции в этой части не противоречат нормам бюджетного законодательства, регулирующего предоставление Субсидии.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности ответчиком в настоящем деле соответствия спорных пунктов Представления от 12.11.2013 действующему законодательству и фактическим обстоятельствам деятельности заявителя по использованию субсидии.

Суд первой инстанции, оценив представленные доказательства с соблюдением статьи 71 АПК РФ, обоснованно признал требования заявителя в части, обжалуемой ответчиком, подлежащими удовлетворению.

Таким образом, решение по настоящему делу в обжалуемой части соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

Вопрос о распределении государственной пошлины по жалобе апелляционным судом не рассматривается, поскольку ответчик в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.05.2014 по делу N А28-15623/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.М. Олькова

Судьи

А.В. Караваева П.И. Кононов