Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2014 г. N 15АП-10447/14

город Ростов-на-Дону

31 июля 2014 г.

дело N А53-2767/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 июля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Далоевым А.Т.,

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 09.07.2014 N 40, выдана сроком на 1 год Частников В.Л, удостоверение N 4940;

от общества с ограниченной ответственностью "Дон-Экспресс": представитель по доверенности от 13.08.2014, выдана на 3 года Касарин Д.А., паспорт;

от Белова Евгения Александровича: представитель по доверенности от 22.05.2014, выдана на 1 год Касарин Д.А., паспорт;

от Новикова Виктора Николаевича: Новиков Виктор Николаевич лично, паспорт.

от общества с ограниченной ответственностью "Авто-Тревел": представитель по доверенности от 17.07.2013 N 45 Щвец С.С., паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Дон-Экспресс", Белова Евгения Александровича

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.05.2014 по делу N А53-2767/2014, принятое судьей Бондарчук Е.В.,

по заявлению Администрации города Волгодонска

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц общества с ограниченной ответственностью "Дон-Экспресс"; Белова Евгения Александровича; Новикова Виктора Николаевича; общества с ограниченной ответственностью "Авто-Тревел"

об оспаривании ненормативных актов

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Волгодонска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 29.11.2013 N 23394/04 по делу N 1426/04, недействительным предписания от 29.11.2013 N 23395/04 по делу N 1426/04 о нарушении администрацией г. Волгодонска части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявленные требования мотивированы тем, что имущество принадлежит муниципалитету на праве собственности, в силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник распорядился имуществом посредством сдачи его в аренду. Администрация указывает также, что продление договоров аренды осуществлялось в порядке части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции (заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Дон-Экспресс"; Белов Евгений Александрович; Новиков Виктор Николаевич; общество с ограниченной ответственностью "Авто-Тревел".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.05.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что информация о предоставлении ООО "Дон-Экспресс" и ИП Белову Е.А. земельных участков не публиковалась. Суд также учел, что в силу части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции указанный в данной статье порядок заключения договоров аренды не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется, в том числе в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью "Дон-Экспресс" и Белов Евгений Александрович обратились в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с совместной апелляционной жалобой в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просили решение суда отменить, заявленные администрацией требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы заявители указывают на нарушение прав и законных интересов. Договоры аренды зарегистрированы в Управлении Федеральной службы государственной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, ничтожными не признавались. ООО "Авто-Тревел" и ИП Новиков В.Н. претендовали на земельные участки после того, как они были предоставлены ООО "Дон-Экспресс".

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило оставить решение без изменения, апелляционную жалобу -без удовлетворения.

В судебном заседании участвующие в деле лица настаивали на доводах апелляционной жалобы и отзыва на нее. Представитель ООО "Авто-Тревел" и индивидуальный предприниматель Новиков В.Н. просили оставить решение суда первой инстанции без изменения. Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие администрации, уведомленной о дате и времени судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в управление поступили заявления ООО "Авто-Тревел" и ИП Новикова В.Н. о создании Администрацией г. Волгодонска неравных условий доступа к транспортной инфраструктуре, предназначенной для предоставления услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по междугородним маршрутам, в связи с чем приказом от 11.07.2013 N 334 возбуждено дело N 1426/04 по признакам нарушения администрацией г. Волгодонска части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела N 1426/04 Управлением установлено, что ИП Новиков В.Н. и ООО "Авто-Тревел" осуществляют регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом (автобусами) по маршруту "г. Волгодонск - г. Москва" на основании выданных им лицензий и согласованных паспортов автобусных маршрутов.

21.09.2007 Комитет по управлению имуществом г. Волгодонска предоставил в аренду ИП Новикову В.Н. асфальтово-бетонное покрытие площадью 1229 кв.м. в г. Волгодонске по ул. Морской в районе дома 66А под временную стоянку междугородних автобусов.

30.12.2009 Администрация г. Волгодонска утвердила для ИП Новикова В.Н. схему расположения земельного участка (под указанным асфальтово-бетонным покрытием), а также поручила ему выполнить работы по формированию и постановке на учет данного земельного участка.

29.01.2009 после выполнения вышеуказанных работ ИП Новиков В.Н. обратился в адрес администрации с заявлением о предоставлении в аренду данного земельного участка.

10.03.2010 администрация отказала ИП Новикову В.Н. в предоставлении земельного участка со ссылкой на решение антитеррористической комиссии г. Волгодонска от 24.02.2010, согласно которому предоставление испрашиваемого земельного участка может поставить под угрозу антитеррористическую защищенность микрорайона, принести неудобства горожанам, нарушить архитектурную целостность бульвара.

При этом решение антитеррористической комиссии содержало указание на наличие свободных площадей на привокзальной площади города для стоянки, посадки и высадки пассажиров автобусов междугороднего сообщения.

Вместе с тем, 10.06.2010 состоялось рабочее совещание с участием представителей городской думы и администрации г. Волгодонска по вопросу аренды земельных участков на привокзальной площади, на которое были приглашены в том числе Новиков В.Н. и представитель ООО "Авто-Тревел". По итогам проведенного совещания было принято решение не пересматривать договорные отношения с существующими арендаторами привокзальной площади до 2014 года.

В этой связи, администрация на все последующие обращения ИП Новикова В.Н. и ООО "Авто-Тревел" о выделении места на привокзальной площади для организации стоянки, посадки и высадки пассажиров автобусов междугороднего сообщения, а также для размещения билетных касс, отвечала отказом со ссылкой на решение, принятое по итогам вышеуказанного совещания.

По результатам рассмотрения материалов дела N 1426/04 комиссией Управления принято решение от 22.11.2013, в соответствии с которым Администрация г. Волгодонска признан нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Также Администрации г. Волгодонска выдано предписание о принятии мер по возврату имущества, переданного в качестве муниципальной преференции, а именно: изъять у ООО "Дон-Экспресс" земельные участки, переданные ему в аренду на основании постановлений Администрации г. Волгодонска от 22.04.2011 N 967, от 28.08.2013 N3544; изъять у ООО "Дон-Экспресс" муниципальное имущество (мощение), переданное ему в аренду на основании договора аренды от 01.07.2005 N400-05; изъять у ИП Белова Е.А. земельные участки, переданные ему в аренду на основании постановлений Администрации г. Волгодонска от 22.08.2013 N3412, от 26.03.2013 N1053; изъять у ИП Белова Е.А. муниципальное имущество (парковочную площадку), переданное ему в аренду на основании договора аренды от 01.03.2013 N08-13; решить вопрос о порядке пользования вышеуказанными земельными участками способом, обеспечивающим справедливый баланс между интересами всех лиц, желающих приобрести такие земельные участки или иным образом устранить допущенное нарушение антимонопольного законодательства.

Полагая, что решение и предписание Управления являются недействительными и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, используя право на обжалование, Администрация г. Волгодонска обратилась в арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Суд установил, что спорный земельный участок предоставлен ООО "Дон-Экспресс" и индивидуальному предпринимателю Белову Е.А. без соблюдения публичных процедур, при этом администрация квалифицировала предмет аренды как объект недвижимости - мощение - и ссылалась на заключение договоров в порядке части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции (заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства).

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, земельные участки должны были предоставлены на основании статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем ссылка на части 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не применима к правоотношениям сторон.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Таким образом, по смыслу этой нормы об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка для целей, не связанных со строительством, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить. Следовательно, в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Как установил суд первой инстанции, в настоящее время часть территории привокзальной площади находится в аренде у трех хозяйствующих субъектов ООО "Дон-Экспресс", ОАО "Донавтовокзал" и ИП Белова Е.А.

Право пользования территорией привокзальной площади данными арендаторами оформлялось следующим образом.

ООО "Дон-Экспресс":

01.07.2005 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска (арендодатель) и ООО "Дон-Экспресс" (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка площадью 4792 кв.м. и расположенного на нем асфальтово-бетонного покрытия площадью 5300 кв.м. под стоянку автотранспорта сроком до 30.06.2010.

01.10.2009 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ООО "Дон-Экспресс" было заключено дополнительное соглашение к названному договору, согласно которому из предмета договора был исключен земельный участок; изменена площадь предоставленного в аренду асфальтово-бетонного покрытия (с 5300 кв.м. на 4076 кв.м.); продлен срок действия договора до 28.02.2014.

18.12.2009 Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска на основании постановления администрации от 20.11.2009 N 3957 передал в аренду ООО "Дон-Экспресс" четыре земельных участка (с кадастровыми номерами 61:48:0030190:162,163,164,165) под вышеуказанным асфальтово-бетонным покрытием на срок до 28.02.2014.

13.05.2011 в связи со снятием с кадастрового учета земельных участков с кадастровыми N 61:48:0030190:162,163,164,165 и образованием нового земельного участка под привокзальной площадью с кадастровым N 61:48:0030190:337 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ООО "Дон-Экспресс" на основании постановления администрации от 22.04.2011 N 967 был заключен договор аренды четырех частей вновь образованного земельного участка общей площадью 4792 кв.м. на срок до 28.02.2014.

ИП Белов Е.А.:

01.05.2005 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска (как арендодателем) и ИП Беловым Е.А. (как арендатором) на основании постановления администрации от 16.03.2005 N 476 был заключен договор аренды земельного участка площадью 0,037 га под размещение парковочной площадки для автобусов на срок до 01.05.2008.

01.03.2008. Комитет по управлению имуществом г. Волгодонска передал в аренду ИП Белову Е.А. асфальтово-бетонное покрытие площадью 327 кв.м. под стоянку междугородних автобусов на срок до 26.02.2013.

03.06.2008 Комитет по управлению имуществом г. Волгодонска на основании постановления администрации от 26.05.2008 N 1163 передал в аренду ИП Белову Е.А. земельный участок с кадастровым номером 61:48:0030190:173 площадью 327 кв.м. под указанным асфальтово-бетонным покрытием на срок до 26.02.2013.

11.05.2011 в связи со снятием с кадастрового учета земельного участка с кадастровым N 61:48:0030190:173 и образованием нового земельного участка под привокзальной площадью с кадастровым N 61:48:0030190:337 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ИП Беловым Е.А. на основании постановления администрации от 20.04.2011 N 953 был заключен договор аренды одной части вновь образованного земельного участка обшей площадью 327 кв.м. на срок до 26.02.2013.

01.03.2013 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ИП Беловым Е.А. был заключен новый договор аренды асфальтово-бетонного покрытия площадью 327 кв.м. на срок до 27.02.2014.

03.09.2013 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ИП Беловым Е.А. на основании постановления администрации от 22.08.2013 N 3412 был заключен договор аренды земельного участка площадью 327 кв.м. под вышеуказанным асфальтово-бетонным покрытием на срок до 27.02.2014.

ОАО "Донавтовокзал":

01.01.2009 между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска (как арендодателем) и ОАО "Донавтовокзал" (как арендатором) заключен договор аренды асфальтово-бетонного покрытия площадью 1796 кв.м. под размещение стоянки междугородних и пригородных автобусов сроком до 29.12.2009.

16.12.2009 асфальтово-бетонное покрытие, арендуемое ОАО "Донавтовокзал" и расположенный под ним земельный участок, были выставлены на торги.

01.02.2010 по итогам данных торгов между Комитетом по управлению имуществом г. Волгодонска и ОАО "Донавтовокзал" был заключен договор аренды земельного участка и асфальтово-бетонного покрытия площадью 1796 кв.м. на неопределенный срок.

Таким образом, процедуры, предусмотренные пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации администрацией не проводились.

Часть 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации предполагает, в отношении одного и того же участка может поступить несколько заявок, и все они должны быть рассмотрены. Поскольку администрация предоставила земельные участки, не проинформировав об этом неопределенный круг лиц, лица, заинтересованные в получении права аренды данного земельного участка, были лишены возможности обратиться с соответствующей заявкой.

Таким образом, оспариваемое решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законные интересы заявителя, а также подателей апелляционной жалобы.

В силу изложенного является правомерным вывод суда о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьями 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания. Выданное администрации предписание соответствует статье 23 Закона о конкуренции, поэтому доводы подателей апелляционной жалобы о наличии действующих договоров аренды надлежит отклонить.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.05.2014 по делу N А53-2767/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева