Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2014 г. N 15АП-7373/14

город Ростов-на-Дону

05 августа 2014 г.

дело N А53-23881/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Сидоренко Я.И.

при участии:

от заявителя: представителя Гаевского С.В. по доверенности от 16.04.2014;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Департамента транспорта города Ростова-на-Дону: представителя Михеевой Н.В. по доверенности от 17.01.2014;

от третьего лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы министерства транспорта Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.03.2014 г. и дополнительное решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.07.2014 по делу N А53-23881/2013 по заявлению Министерства транспорта Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Департаменту транспорта города Ростова-на-Дону при участии третьего лица: открытого акционерного общества "Автоколонна N1558", о признании недействительным и отмене решения,

принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта Ростовской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление), Департаменту транспорта города Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании недействительным решения комиссии управления по делу N 829/04 от 07.08.2013 и обязании департамента согласовать ОАО "Автоколонна N 1558" схему движения по маршруту "г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ "МЕГА")".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечёно открытое акционерное общество "Автоколонна N 1558".

Решением суда от 20.03.14г., министерству отказано в удовлетворении требования о признании недействительным решения комиссии управления по делу N 829/04 от 07.08.13г. ввиду его законности.

Дополнительным решением суда от 01.07.14г. министерству отказано в удовлетворении требования об обязании департамента согласовать ОАО "Автоколонна N 1558" схему движения по маршруту "г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ "МЕГА")" ввиду отсутствия у суда законных оснований для обязания департамента транспорта согласовать схему движения по спорному маршруту.

Не согласившись с принятыми судебными актами, министерство подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционные жалобы, в которых просит решение и дополнительное решение суда первой инстанции по делу отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Апелляционные жалобы мотивированы ссылками на следующие обстоятельства. Вывод комиссии управления о том, что в действиях министерства, выразившихся в выставлении на конкурс не сформированного пригородного маршрута "ГПЗ-10 - ТЦ "Мега", а также не указании в конкурсной документации сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута, содержится нарушение ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.06г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" далее - закон N 1245-ФЗ, противоречит и не соответствует положениям приказа Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2"Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" (далее - приказ Минтранса РФ N 2), действовавшего в период спорных правоотношений. Так в силу требований пунктов 5.2, 5.2.1 Положения, утверждённого данным приказом, владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков. Паспорт маршрута это именной документ и, следовательно, разрабатывается исключительно победителем конкурса после его проведения. Действия министерства в данном случае не приводят к сокращению числа хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке. Напротив, выставляя на конкурс маршрут с указанием условия о согласовании победителем конкурса схемы маршрута и паспорта маршрута с администрациями муниципальных образований, по территории которых проходит маршрут, министерство во избежание необоснованного ограничения конкуренции и сокращения числа участников предоставляет перевозчику право самому выбрать и согласовать оптимальный путь по каждому муниципальному образованию с учетом спроса населения и экономической целесообразности для хозяйствующих субъектов. Аналогичный спор о полноте сведений в конкурсной документации, в части указания промежуточных остановочных пунктов, исследовался Пятнадцатым Арбитражным апелляционным судом в рамках дела N А53-25528/13 и суд проверяя доводы об обязательности указания промежуточных остановочных пунктов и пути следования указал, что доводы несостоятельны, так как конкурсная документация содержит требуемые законодательством сведения о предмете конкурса в полном объеме. Незаконный отказ департамента ОАО "Автоколонна N 1558" как легитимному победителю конкурса в согласовании схемы движения по маршруту и паспорта маршрута напрямую создаёт препятствия для деятельности ОАО "Автоколонна N 1558" и образует состав нарушения требований ч.1 ст. 15 закона N 135-ФЗ, из чего следует, что нарушение требований закона N 135-ФЗ имеется в действиях департамента, а не министерства. Департамент в обоснование отказа в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" как победителем конкурса схемы движения приводит надуманные и вызывающие недоумение доводы такие как: "наложение на ряд других маршрутов создает перенасыщенность дорожной сети", "в борьбе за пассажиров водители устраивают "гонки", "злоупотребляют правом использования остановок - "отстаиваются" в ожидании пассажиров" при том, что ни ГОСТами, ни СНИПами не установлено что, работа 10-ти автобусов на одном маршруте допускается, а работа 11-ти или 12-ти запрещена. Голословные выводы о перенасыщенности транспорта (наложении на другие маршруты) и угрозе безопасности движения без нормативного обоснования создают поле для коррупции и необоснованное ограничение конкуренции и сокращение участников товарного рынка. Этими действиями департамент фактически обязывает ОАО "Автоколонна N 1558" осуществлять перевозки пассажиров по левобережной зоне реки Дон, на которой мизерный пассажиропоток и малое количество оборудованных остановочных пунктов, то есть создается ситуация, при которой перевозчику со стороны Департамента необоснованно устанавливаются ограничивающие конкуренцию условия, а также в нарушение интересов министерства саботируется организация перевозок пассажиров на пригородном маршруте.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу на решение суда просит отказать в её удовлетворении ввиду законности решения комиссии управления. Допущенное министерством нарушение ч.1 ст. 15 закона N 135-ФЗ выразилось в выставлении министерством на конкурс от 30.10.2012 г. не сформированного пригородного маршрута "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА", а также в не указании в конкурсной документации к данному Конкурсу сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута.

Законность и обоснованность принятых судом первой инстанции решения и дополнительного решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В составе суда, сформированном первоначально для рассмотрения апелляционной жалобы на решение суда, определением и.о. председателя административной коллегии на основании ст. 18 АПК РФ произведена замена: судья Сурмалян Г.А. в связи с уходом в отпуск заменён на судью Сулименко О.А., в связи с чем рассмотрение жалобы начато с самого начала.

Управление и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.

В судебном заседании представитель министерства настаивал на отмене решения и дополнительного решения суда, сославшись на приведённые в апелляционных жалобах доводы. Дополнительно пояснил, что министерство просит суд обязать департамент утвердить схему движения по маршруту, предложенную ОАО "Автоколонна N 1558, так как при проведении конкурса всем было известна данная схема (это маршрут N 13, продлённый до ТЦ "МЕГА"). На вопрос суда о том, в каких фрагментах конкурсной документации или договора есть прямое указание на данную схему с промежуточными остановками, ответить затруднился.

Представитель департамента возражал против удовлетворения апелляционных жалоб, сославшись на законность обжалованных решений и дополнительного решения. У министерства отсутствуют правовые основания для обращения с требованием об обязании департамента согласовать предложенную ОАО "Автоколонна N 1558" схему движения по маршруту "г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ "МЕГА")", так как на министерство на конкурсе размещало право на заключение договора перевозки по маршруту с указанием только его начальной и конечной точек, в отсутствие согласованных и утверждённых в установленном действующим законодательством схемы маршрута и паспорта маршрута. Однако между департаментом и ОАО "Автоколонна N 1558" возникли разногласия в вопросе о промежуточных остановочных пунктах по данному маршруту. Департамент так же настаивает на законности отказа в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы в связи с перенасыщенностью пассажирского транспорта по избранному ОАО "Автоколонна N 1558" пути следования, поскольку он дублирует не закрытый на данный момент маршрут N 13 и другие маршруты. Департамент предложил ОАО "Автоколонна N 1558" схему маршрута "г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ "МЕГА")" с изменёнными промежуточными остановочными пунктами с учётом потребностей жителей города. ОАО "Автоколонна N 1558" в судебном порядке данный отказ департамента не оспорило.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзыва, выслушав представителей министерства и департамента, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционные жалобы не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в управление обратилось ОАО "Автоколонна N 1558" с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства департаментом, что выразилось в отказе департамента от согласования схемы движения по маршруту "ГПЗ-10 - ТЦ "Мега" (Аксай)", предложенной ОАО "Автоколонна N 1558".

На основании поступившего заявления управлением в отношении департамента возбуждено дело N 829/04.

В ходе рассмотрения дела комиссией управления установлено следующее.

ОАО "Автоколонна N 1558" является победителем проводившегося министерством конкурса на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок от 30.10.12г. в отношении лота N 8 (маршрут "ГПЗ-10" - ТЦ "Мега" (Аксай)".

При рассмотрении антимонопольного дела комиссией управления установлено, что данный конкурс проводился и, соответственно, договор на перевозку с ОАО "Автоколонна N 1558" по указанному маршруту, был заключён министерством в отсутствие определённых, согласованных в установленном порядке схемы движения по данному маршруту и паспорта маршрута. Лот N 8 выставлялся на торги только с указанием его начальной ("ГПЗ-10") и конечных (ТЦ "МЕГА") остановок и указанием необходимого для перевозок количества подвижного состава (т.1, л.д. 135).

Поскольку 90% планируемого ОАО "Автоколонна N 1558" пути следования по указанному маршруту проходило по территории города Ростова-на-Дону, ОАО "Автоколонна N 1558" обратилось в департамент по вопросу согласования маршрута следования, предоставив свою схему маршрута.

Департамент, руководствуясь п.7 ч.1 ст. 16 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" N 196-ФЗ (далее - закон N 196-ФЗ), отказал ОАО "Автоколонна N1558" в согласовании предложенной им схемы движения по указанному маршруту ввиду перенасыщения пассажирского транспорта по пути следования, предложив ОАО "Автоколонна N1558" схему маршрута с иными промежуточными остановками - через улицу Луговую города Ростова-на-Дону.

07.08.13г. комиссией управления по делу N 829/04 по результатам рассмотрения жалобы ОАО "Автоколонна N 1558" вынесено решение, в соответствии с которым министерство было признано нарушившим ч.1 ст. 15 закона N 135-ФЗ, которое выразилось в выставлении министерством на конкурс от 30.10.2012 г. по лоту N 8 не сформированного пригородного маршрута "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА", а также в не указании в конкурсной документации к данному лоту сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута.

Указанные обстоятельства могли повлиять на сокращение круга потенциальных участников конкурса, в т.ч. по лоту N 8, следовательно, могли привести к ограничению конкуренции при его проведении.

В результате данного нарушения ОАО "Автоколонна N 1558", победив в проведённом министерством конкурсе по лоту N 8, приобрело право обслуживания пригородного маршрута Ростовской области "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА", у которого не определён путь следования (схема движения), его протяжённость, промежуточные остановочные пункты, что исключало возможность осуществления пассажирских перевозок пассажиров и багажа в соответствии с требованиями законодательства; данные обстоятельства явились необоснованным препятствием в деятельности ОАО "Автоколонна N1558" со стороны министерства.

В отношении департамента комиссией управления производство по делу прекращено ввиду отсутствия нарушения антимонопольного законодательства. ОАО "Автоколонна N 1558" победило в конкурсе по лоту N 8 и заключило с министерством договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту, у которого на момент проведения конкурса и заключения договора были определены только начальная и конечная остановки. С учётом изложенного департамент как специально уполномоченный орган муниципального образования город Ростов-на-Дону в области создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, имеет право на отказ в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы движения по маршруту с предложением иного пути следования в части промежуточных остановок. Данный отказ департамента не нарушает антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением комиссии управления, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что заявленные министерством требования не подлежат удовлетворению.

Так, согласно п.1 ч.1 ст. 198 АПК РФ, ч.2 ст. 201 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа подлежит удовлетворению при одновременном наличии двух обстоятельств: при его несоответствии закону и при нарушении им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Согласно ч.1 ст. 15 закона N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал правильным вывод суда первой инстанции о правомерной квалификации комиссией управления действий министерства по проведению спорного конкурса по лоту N 8 и заключению по его итогам с победителем конкурса по лоту N 8 ОАО "Автоколонна N 1558" на обслуживание пригородного маршрута Ростовской области "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА", нарушающим указанны й запрет, сформулированный в ч.1 ст. 15 закона N 135-ФЗ.

Доводы министерства о том, что выставив на конкурс и заключив с ОАО "Автоколонна N 1558" договор на обслуживание маршрута, к которого были определены только его начальная и конечная точка, без обозначения промежуточных остановок, пути следования, протяжённости маршрута, без согласованных и утверждённых в установленном порядке схемы маршрута и паспорта маршрута, министерство тем самым наоборот, стимулировало развитие конкуренции и создавало максимально благоприятные для перевозчиков условия оказания услуг (так как министерство тем самым дало перевозчику право самому выбрать и согласовать оптимальный путь по каждому муниципальному образованию с учетом спроса населения и экономической целесообразности для хозяйствующих субъектов) отклоняются судом апелляционной инстанции как неосновательные.

Так, при принятии решения комиссия управления и суд первой инстанции, отклоняя те же доводы министерства, правомерно сослались на следующие обстоятельства.

Предметом проведённого министерством конкурса по лоту N 8 являлось право на заключение договора о выполнении пассажирских перевозок по регулярному маршруту Ростовской области "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА".

В соответствии с п. 9 ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", маршрут регулярных перевозок - это предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

Из этого следует, что маршрут регулярных перевозок - это путь следования транспортных средств, состоящий из начального, промежуточного и конечного остановочных пунктов, определённых в установленном порядке.

Согласно п. 7.2 Положения о проведении конкурсов на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 306 (далее - Положение N2) конкурсная документация должна включать в себя, в том числе основные характеристики и сведения о предмете конкурса с указанием места и условий оказываемых услуг.

Пунктом 1.4. Положения об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном и междугородном внутриобластном сообщении в Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 N 306 определено, что паспорт маршрута - документ, содержащий информацию о маршруте, его протяженности, наличии объектов транспортной инфраструктуры, остановочных пунктов и расстояниях между ними, состоянии автомобильных дорог, а также информацию о работе транспортных средств на маршруте с момента его открытия.

В соответствии с пунктом 1.8. Положения N 1 утверждение паспорта внутриобластного маршрута регулярных перевозок и расписания регулярных перевозок пассажиров и багажа (далее - расписание движения) осуществляется министерством транспорта Ростовской области.

Таким образом, маршрут Ростовской области является сформированным после утверждения паспорта маршрута Министерством транспорта Ростовской области.

Из изложенного прямо следует, что конкурсная документация к проводимому министерством конкурсу по лоту N 8 право на заключение договора о выполнении пассажирских перевозок по регулярному маршруту Ростовской области "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА" в обязательном порядке должна была содержать, кроме указания на начальный и конечный остановочный пункты данного маршрута, так же сведения о его промежуточных остановочных пунктах, о его протяжённости и прочих характеристиках, индивидуализирующих данный маршрут.

Довод министерства о том, что на выставление на конкурс права на осуществление перевозок по маршруту, из характеристик которого раскрыты только его начальная и конечная остановки, обосновываемый ссылкой на приказ Минтранса РФ N 2, отклоняется судом апелляционной инстанции как не относимый к спорному случаю.

Данный приказ и утверждённое им Положение не регламентировали порядок организации пассажирских перевозок путем проведения открытых конкурсов и, с учётом этого, его положения не могут распространяться на данный способ организации пассажирских перевозок, в соответствии с которым предмет конкурса должен быть ясно, однозначно и полно определён на дату извещения о проведении конкурса, на который может быть выставлен только сформированный маршрут.

В соответствии с п.п. 2.1., 2.2. Положения N 1 решение о целесообразности организации (открытия) внутриобластных маршрутов принимает организатор пассажирских перевозок на основании протокола заседания областной комиссии по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом (далее - комиссия).

При положительном рассмотрении комиссией вопроса о целесообразности организации (открытия) внутриобластного маршрута такой маршрут выносится организатором пассажирских перевозок на конкурс на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок не позднее тридцати календарных дней со дня принятия такого решения.

Таким образом, предметом конкурса не может быть не открытый маршрут Ростовской области или право на обслуживание такого маршрута.

Кроме того, комиссией управления при рассмотрении дела было установлено следующее.

В соответствии с протоколом заседания областной комиссии по организации осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом N 1-12 от 16.02.2012 г. в части рассмотрения вопроса об открытии пригородного маршрута "ГПЗ-10- ТЦ "Мега" приняты следующие решения:

1. Министерству поручено начать конкурсные процедуры в отношении указанного маршрута;

2. Инициатору открытия указанного маршрута представить на утверждение в министерство расписание движения и паспорт маршрута с приложением схемы движения по гор. Ростову-на-Дону, согласованной с департаментом;

3. министерству утвердить оформленную надлежащим образом документацию по маршруту и направить инициатору открытия маршрута для проведения мероприятия по целесообразности его открытия до проведения конкурса.

Однако из указанных выше решений областной комиссии по организации осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, было выполнено только решение о проведении конкурса в отношении указанного маршрута.

Таким образом, областной комиссией по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом не рассматривался вопрос о целесообразности открытия маршрута "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА"; не разрешался вопрос об определении схемы движения по данному маршруту; не рассматривались результаты мероприятий по определению целесообразности открытия данного маршрута.

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции отклоняет как неосновательный довод министерства о том, что законодательством Ростовской области не предусмотрено включение в конкурсную документацию сведений о промежуточных остановочных пунктах маршрута, его протяжённости.

Материалами дела подтверждается, что подготовленная министерством конкурсная документация к конкурсу по лоту N 8 не содержала указанных сведений.

Довод министерства о том, что выставление на конкурс не сформированного маршрута, в отношении которого его участникам сообщаются только его начальный и конечный остановочные пункты и количество необходимого для его обслуживания подвижного состава не ущемляет права потенциальных участников такого конкурса и не может ограничить конкуренции, правомерно не принят комиссией управления и судом первой инстанции.

Выставление на торги права на заключение договора на пассажирские перевозки по маршруту с неопределённой и несогласованной схемой его движения, включающей промежуточные остановочные пункты, указанием его протяжённости прямо нарушает права потенциальных участников конкурса и ограничивает конкуренцию, поскольку не позволяет им объективно просчитать окупаемость данного маршрута, структуру подвижного состава для его покрытия и работников, расходы по его обслуживанию, поскольку данные параметры можно рассчитать только в случае, если известна протяжённость маршрута и схема движения по нему, включая промежуточные остановочные пункты, время остановки на них и т.п.

Одним из прямых следствий выставления министерством на торги такого несформированного маршрута является жалоба победителя данных торгов ОАО "Автоколонна N 1558" в управление на отказ департамента в согласовании предложенной данным ОАО схемы маршрута, право на перевозки по которому оно выиграло на проведённом министерством конкурсе: ОАО "Автоколонна N 1558" выгодна схема прохождения маршрута по оживлённым улицам города, с большим пассажиропотоком, а департамент предлагает иную схему движения, с промежуточными остановками в местах, не охваченных необходимым количеством транспорта.

Если бы на торги по лоту N 8 министерством был выставлен уже сформированный и утверждённый в установленном порядке маршрут, как это полагается, с указанием не только начального и конечного, но и промежуточных остановочных пунктов, данного спора не возникло бы.

В результате избранного министерством подхода к определению предмета конкурса с выставлением на него практически анонимных маршрутов, прямо нарушаются права потенциальных участников конкурса и его победителей, поскольку у департамента отсутствует обязанность утверждать те схемы движения по данным маршрутам в части промежуточных остановочных пунктов, которые желают данные победители, поскольку на торгах они приобрели право на заключение договора на пассажирские перевозки по маршруту, по которому на дату проведения конкурса и заключения договора, определены только его начальная и конечная остановки. Вопрос о промежуточных остановках и графике следования решается в самостоятельном порядке с учётом позиции департамента, который при этом так же обязан учитывать нужды не только конкретного хозяйствующего субъекта на получение максимально высокой прибыли от перевозки по маршруту с интересами населения города.

Учитывая, что ОАО "Автоколонна N 1558" победило в конкурсе по лоту N 8 и заключило с министерством договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту, у которого на момент проведения конкурса и заключения договора были определены только начальная и конечная остановки, департамент как специально уполномоченный орган муниципального образования город Ростов-на-Дону в области создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, имел право на отказ в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы движения по маршруту с предложением иного пути следования в части промежуточных остановок. Данный отказ департамента не нарушает антимонопольного законодательства. В связи с этим управлением правомерно прекращено производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении департамента.

Ссылка министерства на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2012 г. по делу А53-25528/2013 является не состоятельной поскольку в названном постановлении прямо указано на то, что арбитражном деле заявитель знал о схеме движения маршрута (абзац 4 листа 12 постановления), а в настоящем деле такой информации ни у претендентов на участие в конкурсе, ни у победителя конкурса - ОАО "Автоколонна N 1558" не имелось.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал законным оспариваемое в деле решение комиссии управления.

Отказ департамента в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы движения по маршруту "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА" так же не нарушает прав и законных интересов министерства, поскольку министерство выставляло на торги по лоту N 8 маршрут, в отношении которого оно указало только начальную и конечные остановочные пункты и количество автобусов, которое должно его обслуживать.

Доводы министерства об обратном, материалами дела не подтверждены. Изучив конкурсную документацию и заключённый с ОАО "Автоколонна N 1558" договор, суд апелляционной инстанции не нашёл в них прямых указаний на то, какие промежуточные остановочные пункты имеются у маршрута, выставленного по лоту N 8, и какова его протяжённость.

Представитель департамента так же не назвал суду апелляционной инстанции таких фрагментов конкурсной документации и договора.

Прочие документы, на которые ссылается министерство в обоснование довода о том, что участникам конкурса была известна вся схема движения по данному маршруту, отношения к делу не имеют, поскольку частью конкурсной документации и договора не являются. Кроме того, в апелляционной жалобе министерство настаивает на правильности выставления на торги маршрута, в котором определены только его начальная и конечная остановки, обосновывая, что таким образом им обеспечивается свобода предпринимательской деятельности.

В дополнение к этому, комиссией управления и судом первой инстанции установлено, что согласно протоколу заседания областной комиссии по организации осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом от 16.02.2012 N 1-12 одним из вопросов повестки дня был вопрос рассмотрения обращения ООО "ГК "Ренат-Транс" об открытии пригородного внутриобластного маршрута "ГПЗ-10 - ТЦ "МЕГА"" в связи с продлением городского маршрута N 13 "ГШ-10 - Овощной рынок" до ТЦ "МЕГА". По данному вопросу было принято решение: поручить министерству начать конкурсные процедуры; инициатору открытия указанного маршрута представить на утверждение в иинистерство расписание движения и паспорт маршрута с приложением схемы движения по городу Ростову-на-Дону, согласованной с Департаментом; министерству утвердить оформленную надлежащим образом документацию по маршруту и направить инициатору открытия маршрута для проведения мероприятий по целесообразности его открытия до проведения конкурса.

В этой связи в соответствии с названным протоколом в отношении маршрута "ГПЗ-10 - ТЦ "МЕГА"" не рассматривался проект схемы движения, в том числе не был согласован с департаментом, и не было принято решение о целесообразности его открытия и суд не имеет права, в названной ситуации, своим актом подменять решения уполномоченного органа.

Основываясь на изложенном, суд первой инстанции правомерно признал несостоятельными доводы министерства о том, что на конкурс по лоту N 8 выставлялся маршрут со схемой движения аналогичной схеме движения маршрута города Ростова-на-Дону N13, а так же о том, что представитель департамента участвовал в определении схемы движения по маршруту "ГПЗ-10 - ТЦ "Мега", и отказал министерству дополнительным решением в обязании департамента согласовать схему движения по маршруту, предложенную ОАО "Автоколонна N 1558".

Относительно приведённых министерством в апелляционной жалобе доводов о незаконности произведённого департаментом отказа в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы движения по маршруту "ГПЗ-10 - ТЦ "МЕГА"", согласно которым: в данном отказе приведены надуманные и вызывающие недоумение доводы такие как: "наложение на ряд других маршрутов создает перенасыщенность дорожной сети", "в борьбе за пассажиров водители устраивают "гонки", "злоупотребляют правом использования остановок - "отстаиваются" в ожидании пассажиров" при том, что ни ГОСТами, ни СНИПами не установлено что, работа 10-ти автобусов на одном маршруте допускается, а работа 11-ти или 12-ти запрещена; голословные выводы о перенасыщенности транспорта (наложении на другие маршруты) и угрозе безопасности движения без нормативного обоснования создают поле для коррупции и необоснованное ограничение конкуренции и сокращение участников товарного рынка; этими действиями департамент фактически обязывает ОАО "Автоколонна N 1558" осуществлять перевозки пассажиров по левобережной зоне реки Дон, на которой мизерный пассажиропоток и малое количество оборудованных остановочных пунктов, то есть создается ситуация, при которой перевозчику со стороны Департамента необоснованно устанавливаются ограничивающие конкуренцию условия, а также в нарушение интересов министерства саботируется организация перевозок пассажиров на пригородном маршруте, суд апелляционной инстанции дополнительно указывает следующее.

Как уже было указано, министерство выставляло на конкурс по лоту N 8 маршрут, в котором указало только его начальный и конечный остановочный пункты и количество подвижного состава для перевозок.

В оспариваемом же отказе департамента изложены возражения департамента не против предложенных ОАО "Автоколонна N 1558" промежуточных остановочных пунктов между данными начальным и конечным остановочными пунктами.

Учитывая, что министерство при выставлении на конкурс по лоту N 8 промежуточных остановочных пунктов данного маршрута не определило, указанный отказ департамента никак не затрагивает права и законные интересы министерства как организатора конкурса по данному маршруту.

Данный отказ департамента затрагивает права ОАО "Автоколонна N 1558", но в деле не имеется доказательств тому, что министерство имеет какие-либо законным полномочия на защиту интересов указанной коммерческой организации, которая сформировала схему маршрута между его начальной и конечными остановками наиболее выгодным для себя способом, направленным на извлечение из его обслуживания максимальной для себя прибыли.

В то же время, департамент, как специально уполномоченный орган муниципального образования город Ростов-на-Дону в области создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, имеет право на отказ в согласовании предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схемы движения по маршруту с предложением иного пути следования в части промежуточных остановок. Данный отказ департамента не нарушает антимонопольного законодательства.

Однако, данный отказ может быть обжалован в судебном порядке лицом, права и законные интересы которого данным отказом напрямую затрагиваются - ОАО "Автоколонна N 1558" и на это ссылается в апелляционной жалобе министерство, которое указывает, что данным отказом департамент фактически обязывает ОАО "Автоколонна N 1558" осуществлять перевозки пассажиров по левобережной зоне реки Дон, на которой мизерный пассажиропоток и малое количество оборудованных остановочных пунктов, то есть создается ситуация, при которой перевозчику со стороны Департамента необоснованно устанавливаются ограничивающие конкуренцию условия.

Министерство полномочий на защиту коммерческих интересов ОАО "Автоколонна N 1558" не имеет ни по закону, ни в силу доверенности.

Министерство имело бы полномочия на понуждение в судебном порядке департамента утвердить предложенную коммерческой организацией схему движения по маршруту в случае, если бы выставило на конкурс право на перевозку по данному маршруту со схемой движения, совпадающей с той, которую данная коммерческая организация просила согласовать департамент.

Однако министерство выставило на торги маршрут только с начальной и конечной точкой движения. Департамент не выдвигает возражений против указанных в предложенной ОАО "Автоколонна N 1558" схеме движения начального и остановочного пунктов.

В соответствии с п.7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в т.ч. создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с ч.1 ст. 21 ч.2 ст.22 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения, включая созидание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими я физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог.

Изменения в организации дорожного движения для повышения пропускной способности дорог или для других целей за счет снижения уровня безопасности дорожного движения не допускаются.

В этой связи, отказ департамента в согласовании схемы движения по маршруту "ГПЗ-10-ТЦ "МЕГА", предложенной ОАО "Автоколонна 1558", и предложение иного пути следования является правомерным.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены законных и обоснованных решения и дополнительного решения суда первой инстанции об отказе министерству в удовлетворении заявленных требований. Апелляционные жалобы министерства отклоняются.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.03.2014 г. и дополнительное решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.07.2014 по делу N А53-23881/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева О.А. Сулименко