Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2014 г. N 13АП-13199/14

г. Санкт-Петербург

07 августа 2014 г.

Дело N А56-62953/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 августа 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Е.А.Сомовой

при ведении протокола судебного заседания: В.В.Медведевой

при участии:

от истца (заявителя): Никифорчик Н.А. (решение N 25-сд от 25.11.2009)

от ответчика (должника): не явился (извещен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13199/2014) Администрации муниципального образования Загривское сельское поселение Сланцевского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.03.2014 по делу N А56-62953/2013 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по иску (заявлению) Администрации муниципального образования Загривское сельское поселение Сланцевского муниципального района Ленинградской области

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ленинградской области

о признании недействительными результатов проверки по распоряжению N 64 от 03.06.2013

установил:

Администрация муниципального образования Загривское сельское поселение Сланцевского муниципального района Ленинградской области (ОГРН 1054700454973; адрес: Ленинградская область, Сланцевский район, д. Загривье, д. 1; далее - Администрация, заявитель), уточнив требования в порядке статьи 49 АПК РФ, обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ленинградской области (далее - Управление) о признании недействительными результатов плановой проверки по распоряжению N 64 от 03.06.2013, и предписания N 64/4/1-23 от 09.07.2013 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением суда от 05.03.2014 в удовлетворении требований Администрации отказано.

В апелляционной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит решение суда от 05.03.2014 отменить и удовлетворить требования Администрации о признании недействительными результатов плановой проверки по распоряжению N 64 от 03.06.2013. Податель жалобы полагает, что Управлением не были предприняты необходимые и достаточные меры по уведомлению Администрации о проведении плановой проверки, а также ссылается на неправомерное истребование должностным лицом, проводившим проверку, документов, не включенных в перечень, указанный в пункте 11 распоряжения о проведении проверки N 64 от 03.06.2013, и не относящихся к предмету проверки. Податель жалобы ссылается на то, что суд первой инстанции не дал оценки доводам заявителя о нарушении Управлением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственно контроля (надзора) и муниципального контроля".

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило. От Управления поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором административный орган просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда от 05.03.2014 оставить без изменения.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на основании распоряжения заместителя начальника Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ленинградской области от 03.06.2013 N 64 должностными лицами Управления в период с 02.07.2013 по 09.07.2013 проведена плановая выездная проверка Администрации на предмет соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

В ходе проверки были выявлены и отражены в акте проверки от 09.07.2013 N 64 следующие нарушения:

1) Отсутствует положение о постоянно действующем органе управления, специально уполномоченном на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (нарушение пункта 10 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794; далее - Положение N 794);

2) Отсутствует единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования (нарушение пункта 11 Положения N 794);

3) Отсутствуют специально подготовленные силы для органов местного самоуправления, предназначенные и выделяемые (привлекаемые) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (нарушение пункта 13 Положения N 794);

4) Отсутствуют силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуаций и проведения работ по их ликвидации (нарушение пункта 14 Положения N 794);

5) Не определен состав и структура сил постоянной готовности органа местного самоуправления (нарушение пункта 14 Положения N 794);

6) Отсутствует план взаимодействия аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований при ликвидации чрезвычайных ситуаций (нарушение пункта 16 Положения N 794);

7) Не проводятся командно-штабные учения в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (нарушение пунктов 7 и 8 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства от 04.09.2003 N 547; далее - Положение N 547);

8) Не проводятся тактико-специальные учения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (нарушение пунктов 7 и 9 Положения N 547);

9) Не проводятся комплексные учения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (нарушение пунктов 7 и 10 Положения N 547);

10) Не организовано обучение неработающего населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях (нарушение подпункта "а" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; далее - Закон N 68-ФЗ, подпункта "б" пункта 2 и подпункта "б" пункта 4 Положения N 547);

11) Не осуществляется в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (нарушение подпункта "в" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ);

12) Не создана местная система оповещения на территории муниципального образования (нарушение подпункта "в" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, пункта 4 Положения о системах оповещения населения", утвержденного совместным Приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25.07.2006 N 422/90/376; далее - Положение N 422/90/376);

13) Не обеспечено своевременное оповещение и информирование населения в местах массового пребывания людей об угрозе возникновения или о возникновении ЧС (нарушение подпункта "в" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ; пункта 10 Положения N 422/90/376);

14) Не организована запись текстов речевых сообщений для оповещения и информирования населения на магнитные и (или) иные носители информации (нарушение пункта 25 Положения N 422/90/376);

15) Не обеспечена установка на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания (нарушение пункта 25 Положения N 422/90/376);

16) Не созданы резервы финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (нарушение подпункта "д" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, пункта 20 Положения N 794);

17) Не производится обучение населения правилам хранения и использования средств индивидуальной защиты (нарушение пункта 33 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993, далее - Положение N 993);

18) Не определено должностное лицо органа местного самоуправления, ответственное за контроль за накоплением средств индивидуальной защиты в запасах (резервах), их хранением и использованием по прямому назначению (нарушение пункта 46 Положения N 993);

19) Не спланированы и не организованы аварийно-спасательные и другие неотложные работы (нарушение подпункт "е" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ);

20) Паспорт безопасности муниципального образования не согласован с Главным управлением МЧС России по Ленинградской области (Приложение к Приказу МЧС России от 25.10.2004 N 484 "Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", зарегистрированному Минюстом РФ 23.11.2004 N 6144);

21) Отсутствует план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории муниципального образования (нарушение пунктов 2 и пункт 9 Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 28.12.2004 N 621, зарегистрированным Минюстом РФ 14.04.2005 N 6514);

22) Отсутствует календарный план оперативных мероприятий при угрозе или возникновении ЧС (нарушение пункта 2 Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 28.12.2004 N 621, зарегистрированным Минюстом РФ 14.04.2005 N 6514);

23) Органом местного самоуправления не утверждены соответствующие требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов с учетом особенностей территорий (нарушение пункта 2 Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 N 613 "О неотложных мерах но предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов").

По результатам проверки Администрации выдано предписание от 09.07.2013 N 64/4/1-23 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в срок до 17.03.2014.

Не согласившись с результатами проведенной в отношении Администрации плановой выездной проверки (актом проверки и предписанием), Администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд. Решением суда от 05.03.2014 в удовлетворении требований Администрации отказано.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда от 05.03.2014 и удовлетворения апелляционной жалобы Администрации в связи со следующим.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона N 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранения жизни и здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Статьей 4 Закона N 68-ФЗ установлено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены частью 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (подпункты а, в, г, д, з, м).

Факт невыполнения Администраций перечисленных в акте проверки от 09.07.2013 N 64 и предписании от 09.07.2013 N 64/14/1-23 требований части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794, Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства от 04.09.2003 N 547, Положения о системах оповещения населения", утвержденного совместным Приказом МЧС РФ, Министерства информационных технологий и связи РФ и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25.07.2006 N 422/90/376, Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993, Приложения к Приказу МЧС России от 25.10.2004 N 484 "Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 28.12.2004 N 621, Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 N613 "О неотложных мерах но предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" установлен административным органом и судом первой инстанции, и Администрацией не опровергнут (доказательства выполнения вышеперечисленных требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций в материалы дела не представлены).

В апелляционной жалобе, а также в судебном заседании суда апелляционной инстанции Администрация ссылалась исключительно на нарушение Управлением в ходе проведения проверки требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственно контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится, в том числе, нарушение требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 (в части срока уведомления о проведении проверки) и пунктом 3 статьи 15 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки) настоящего Закона.

В соответствии с частью 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Из материалов дела следует и заявителем не оспаривается, что распоряжение от 03.06.2013 N 64 о проведении плановой выездной проверки было получено Администрацией 11.06.2013 (вх N 1319, л.д.45).

Как указано в акте проверки от 09.07.2013 N 64 фактически проверка проводилась со 02.07.2013 по 09.07.2013.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Администрация была уведомлена о проведении плановой проверки в соответствии с требованиями части 9 статьи 12 Закона N 294-ФЗ. Аналогичные выводы сделаны также в решении Сланцевского городского суда от 18.11.2013 N 12-120/2013, вынесенного по жалобе на постановление мирового судьи судебного участка N 61 Сланцевского района Ленинградской области о привлечении главы Администрации к административной ответственности по части 1 статьи 20.6 КоАП Рф по факту нарушений, выявленных в ходе плановой выездной проверки по распоряжению от 03.06.2013 N 64.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

Как указано в распоряжении от 03.06.2013 N 64, предметом проверки является соблюдение требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 6); задачи проверки - предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и предотвращение возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан (пункт 5); нормативные правовые акты, устанавливающие требования, которые являются предметом проверки: нормативные правовые акты, содержащие требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 9). В пункте 10 имеется ссылка на Административный регламент МЧС России исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный приказом МЧС РФ от 26.06.2012 N 359 (далее - Административный регламент).

Согласно пункту 68 Административного регламента предметом выездной проверки является проверка соответствия состояния используемых субъектом надзора территории, зданий, строений сооружений, помещений, объектов и имущества сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе: технических систем мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений систем обнаружения, оповещения и информирования о чрезвычайных ситуациях, созданных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, средств индивидуальной защиты, другого оборудования и специальной техники, и принимаемые субъектом надзора меры по исполнению обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При этом, в соответствии с пунктом 72 Административного регламента руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель субъекта надзора обязаны предоставить должностным лицам надзорных органов, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые субъектом надзора при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, в том числе: к техническим системам мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений, системам обнаружения, оповещения и информирования о чрезвычайных ситуациях, созданным резервам материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, средствам индивидуальной защиты, другому оборудованию, специальной технике и имуществу сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как установлено судом и следует из перечисленных в акте проверки от 09.07.2013 N 64 нарушений, должностным лицом Управления в ходе проведения проверки исследовались документы в соответствии с предметом проверки и задачами проверки; проверяющими проводилась проверка состояния используемых заявителем территории, сооружений, имущества сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе: технических систем оповещения и информирования о чрезвычайных ситуациях, созданных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, средств индивидуальной защиты, а также проверка принимаемых заявителем мер по исполнению обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сведения о том, что у Администрации затребованы документы, не связанные с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, материалы дела не содержат.

Таким образом, судом не установлено грубых нарушений требований к организации проверки, влекущих в силу части частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ недействительность ее результатов.

Предписание от 09.07.2013 N 64/4/1-23 выдано должностными лицами Управления в пределах предоставленных им полномочий в соответствии с положениями статьи 17 Закона N 294-ФЗ, в связи с выявленными в ходе проведения проверки нарушениями Администрации обязательных требований в области защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера пожарной безопасности.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом первой инстанции не допущено, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации и отмены решения суда от 05.03.2014 не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 марта 2014 года по делу N А56-62953/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Загривское сельское поселение Сланцевского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

О.И. Есипова Е.А. Сомова