Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2014 г. N 13АП-7637/14

г. Санкт-Петербург

08 августа 2014 г.

Дело N А56-37912/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 августа 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Медведевой В.В.

при участии:

от заявителя: Рооз О.А. по доверенности от 08.08.2012

от заинтересованного лица: Рыбкина Д.А. по доверенности от 10.07.2014, Сивцова Ю.В. по доверенности от 06.06.2014

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7637/2014) Отдела надзорной деятельности Тосненского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.10.2013 по делу N А56-37912/2013(судья Александрова Е.Н.), принятое

по иску (заявлению) Администрации Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области

к Отделу надзорной деятельности Тосненского района Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ленинградской области

о признании предписания частично недействительным

установил:

Администрация Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области (ОГРН 1054700604529, адрес: 187000, Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 32; далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности Тосненского района Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ленинградской области (адрес: 187000, Ленинградская область, г. Тосно, ул. Боярова, д. 12; далее - Отдел, МЧС, административный орган) от 06.03.2013 N 31/1/1 в части пунктов 4 - 18.

Решением от 29.10.2013 арбитражный суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Не согласившись с решением суда, МЧС обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, Администрация, обращаясь в суд с заявлением о признании недействительным предписания, неверно определила заинтересованное лицо по настоящему делу, поскольку распоряжение на проведение проверки в отношении заявителя подготовлено и зарегистрировано УНД ГУ МЧС России по Ленинградской области, в то время как Отдел является одним из подразделений Управления. По пунктам 4-6 оспариваемого предписания Отдел указывает на тот факт, что поскольку муниципальное казенное учреждение "Социально-культурный комплекс "Космонавт" (далее - СКК "Космонавт"), будучи казенным учреждением, не вправе отчуждать, либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, а также доходы, полученные от деятельности СКК "Космонавт" перечисляет в бюджет, выдача предписания по зданию СКК "Космонавт", находящемуся в собственности Администрации, правомерно выдано в адрес заявителя. В части пунктов 7-18 МЧС также считает предписание законным и обоснованным, поскольку Тосненское поселение является городским, Администрация обязана обеспечить соблюдение требование законодательства о времени прибытия 1-го пожарного подразделения к месту вызова, не превышающем 10-ти минут.

19.06.2014 судебное заседание откладывалось на 07.08.2014для предоставления сторонами дополнительных документов.

В судебном заседании представители МЧС поддержали доводы апелляционной жалобы. Представитель Администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Дополнительно, во исполнение определения суда апелляционной инстанции от 20.06.2014 Администрация представила дополнительные документы, а именно копию свидетельства о регистрации права оперативного управления, копию свидетельства о регистрации юридического лица - СКК "Космонавт". МЧС во исполнение определения суда от 20.06.2014 представило Постановление Администрации Тосненского городского поселения от 15.10.2010 N 307/1 "Об утверждении целевой программы "Пожарная безопасность на территории Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области на 2011-2013 гг.". Документы приобщены к материалам дела.

В судебном заседании 07.08.2014 произведена замена состава суда на основании статьи 18 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, на основании распоряжения от 13.02.2013 N 31 Отделом 06.03.2013 проведена внеплановая выездная проверка выполнения Администрацией ранее выданного ей предписания от 29.06.2013 N 220/1/76 по устранению нарушений требований пожарной безопасности. Поверка проведена по адресам: Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 32; Тосненский район, д. Тарасово, д. 8; Тосненский район, д. Тарасово, территория Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области.

В ходе проверки выявлен факт невыполнения предписания от 29.06.2013 N 220/1/76. Указанные обстоятельства зафиксированы актом проверки от 20.03.2013 N 31, а именно:

- в ходе проверки помещений муниципального казенного учреждения "Социально-культурный комплекс "Космонавт" (далее - СКК "Космонавт") по адресу: Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 40, установлено, что на путях эвакуации применяются материалы с более высокой пожарной опасностью, чем это предусмотрено в пункте 6.25* СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*): в коридоре 1-го этажа для покрытия пола, стен; на 2-м этаже для покрытия пола, стен и потолка; в лестничной клетке для покрытия стен (пункты 4-6 акта проверки и оспариваемого предписания);

- при проверке территории Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области (г. Тосно) установлено, что в нарушение части 1 статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) не обеспечено время прибытия 1-го пожарного подразделения в населенных пунктах: д. Новолисино, д. Еглизи, д. Жары, д. Георгиевское, д. Примерное, д. Авати, д. Горка, д. Гутчево, д. Мельница, д. Сидорово, с Ушаки, д. Красный Латыш (пункты 7-18 акта проверки и оспариваемого предписания).

На основании изложенного Администрации 06.03.2013 выдано новое предписание N 31/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Считая предписание от 06.03.2013 N 31/1/1 в части пунктов 4 - 18 незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования Администрации, пришел к выводу о неправомерности выданного заявителю предписания в части пунктов 4-18, в связи с чем признал предписание недействительным в указанной части.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей сторон, апелляционный суд приходит к выводу о законности и обоснованности решения суда первой инстанции и об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Под нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статье 20 Закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Пунктами 4-6 предписания от 06.03.2013 N 31/1/1 установлены нарушения Администрацией пункта 6.25* СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" на объекте, расположенному по адресу: Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 40.

В соответствии с пунктом 6.25* СНиП 21-01-97* в зданиях всех степеней огнестойкости и классов конструктивной пожарной опасности, кроме зданий V степени огнестойкости и зданий класса С3, на путях эвакуации не допускается применять материалы с более высокой пожарной опасностью, чем:

Г1, В1, Д2, Т2 - для отделки стен, потолков и заполнения подвесных потолков в вестибюлях, лестничных клетках, лифтовых холлах;

Г2, В2, Д3, Т3 или Г2, В3, Д2, Т2 - для отделки стен, потолков и заполнения подвесных потолков в общих коридорах, холлах и фойе;

Г2, РП2, Д2, Т2 - для покрытий пола в вестибюлях, лестничных клетках, лифтовых холлах;

В2, РП2, Д3, Т2 - для покрытий пола в общих коридорах, холлах и фойе.

В помещениях класса Ф5 категорий А, Б и В1, в которых производятся, применяются или хранятся легковоспламеняющиеся жидкости, полы следует выполнять из негорючих материалов или материалов группы горючести Г1.

Каркасы подвесных потолков в помещениях и на путях эвакуации следует выполнять из негорючих материалов.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Как следует из материалов дела, здание по адресу Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 40 передано Комитетом по управлению муниципальным имуществом МО Тосненский район ЛО в оперативное управление СКК "Космонавт" в порядке, определенном условиями договора от 01.03.2004, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 20.02.2013.

Согласно части 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Согласно пункту 2.1 договора о порядке использования закрепленного за муниципальным учреждением культуры имущества МО "Тосненский район Ленинградской области" на праве оперативного управления от 01.03.2004 СКК "Космонавт" владеет, пользуется и распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в пределах, определяемых действующим законодательством Российской Федерации, правовыми актами Собственника (Комитета) и настоящим договором, в соответствии с целями и задачами определенными уставом СКК "Космонавт".

СКК "Космонавт" несет ответственность перед Собственником за сохранность и использование по назначению, закрепленного за СКК "Космонавт" на праве оперативного управления имущества (пункт 2.2 договора).

Согласно пункту 3.1 договора СКК "Космонавт" обязуется в отношении имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, в числе прочего, обеспечивать сохранность и использование имущества строго по целевому назначению, осуществлять капитальный и текущий ремонт, при этом не подлежат возмещению со стороны Комитета любые произведенные улучшения, соблюдать правила пожарной безопасности, санитарно-гигиенические правила, правила в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, не ущемлять права и свободы жильцов, проживающих по месту расположения имущества.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что обязанность по соблюдению правил пожарной безопасности в здании, расположенном по адресу Ленинградская область, г. Тосно, пр. Ленина, д. 40, в рассматриваемом случае лежит на СКК "Космонавт".

Доводы апелляционной жалобы о правомерности пунктов 4-6 предписания подлежат отклонению, как необоснованные. Судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что возложение на Администрацию обязанности по устранению нарушений, указанных в пунктах 4-6 предписания от 06.03.2013 N 31/1/1, является незаконным и, как следствие, предписание в этой части обоснованно признано недействительным.

В пунктах 7 - 18 предписания от 06.03.2013 N 31/1/1 зафиксировано, что в нарушение части 1 статьи 76 Закона N 123-ФЗ Администрацией не обеспечено время прибытия 1-го пожарного подразделения в населенных пунктах: д. Новолисино, д. Еглизи, д. Жары, д. Георгиевское, д. Примерное, д. Авати, д. Горка, д. Гутчево, д. Мельница, д. Сидорово, с Ушаки, д. Красный Латыш. То есть, по сути, указанное нарушение заключается в отсутствии в перечисленных населенных пунктах дислокации подразделений пожарной охраны. Данное нарушение, согласно предписанию, подлежит устранению в срок до 01.10.2013, то есть в указанный срок подразделения пожарной охраны должны быть размещены в зданиях пожарных депо в д. Новолисино, д. Еглизи, д. Жары, д. Георгиевское, д. Примерное, д. Авати, д. Горка, д. Гутчево, д. Мельница, д. Сидорово, с Ушаки, д. Красный Латыш с соблюдением требований статей 76, 77 Закона N 123-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 76 Закона N 123-ФЗ дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Согласно статье 19 Закона N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Таким образом, создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 18 Закона N 69-ФЗ относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по оснащению населенных пунктов подразделениями пожарной охраны, подлежащими размещению в зданиях пожарных депо, согласно статье 19 Закона N 69-ФЗ создание таких объектов к полномочиям органов местного самоуправления не относится.

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о том, что на Администрацию не может быть возложена обязанность по размещению подразделений пожарной части и обеспечению прибытия пожарного подразделения к месту пожара с учетом установленного в части 1 статьи 76 Закона N 123-ФЗ промежутка времени. Таким образом, оспариваемое предписание в части пунктов 7-18 также правомерно признано недействительным судом первой инстанции.

Доводы подателя жалобы о том, что Отдел является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу также отклоняется апелляционным судом.

Согласно статье 5 Закона N 69-ФЗ Организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок деятельности федеральной противопожарной службы определяются положением о федеральной противопожарной службе, утверждаемым в установленном порядке.

Противопожарная служба субъектов Российской Федерации создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 20.06.2005 N 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы осуществляет свою деятельность через органы управления, подразделения и организации, в числе которых среди прочих перечислены структурные подразделения центрального аппарата МЧС России; структурные подразделения территориальных органов МЧС России - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.

Распоряжение о проведении внеплановой проверки от 13.02.2013 N 31 выдано заместителем начальника Главного управления - начальником управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по ЛО - главным государственным инспектором ЛО по пожарному надзору в пределах предоставленных законодательством РФ указанному должностному лицу полномочий. В числе лиц, уполномоченных указанным распоряжение на проведение проверки перечислены начальник отдела нормативно-технического Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по ЛО, заместитель начальника отдела (государственного пожарного надзора) УНД ГУ МЧС России по ЛО, инспектор отделения надзора за органами местного самоуправления отдела УНД ГУ МЧС России по ЛО, начальник и заместитель начальника ОНД Тосненского района УНД ГУ МЧС России по ЛО. Акт проверки от 20.03.2013 N 31 составлен и подписан начальником и заместителем начальника ОНД Тосненского района УНД ГУ МЧС России по ЛО, оспариваемое предписание подписано начальником ОНД Тосненского района УНД ГУ МЧС России по ЛО.

Таким образом, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для признания обоснованными доводов апелляционной жалобы МЧС о неправомерности привлечения к участию в настоящем деле в качестве заинтересованного лица Отдела.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 октября 2013 года по делу N А56-37912/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности Тосненского района Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Сомова