Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2014 г. N 11АП-9815/14

г. Самара

11 августа 2014 г.

Дело N А55-1197/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 августа 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кувшинова В.Е., судей Кузнецова В.В., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сафроновой О.А.,

с участием в судебном заседании:

представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - до и после перерыва - Логиновой М.Г. (доверенность от 25.04.2014 N 105-ДЮ),

представителя Управления государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - до и после перерыва - Садчиковой М.С. (доверенность от 11.03.2014 N 40),

рассмотрев в открытом судебном заседании 04 - 06 августа 2014 года в помещении суда апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 23 мая 2014 года по делу N А55-1197/2014 (судья Агеенко С.В.),

принятое по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727), г. Москва,

к Управлению государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, г. Самара,

о признании недействительным предписания от 16 октября 2013 года N КЗ-43 ЖД/13,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) от 16.10.2013 N 6 КЗ-43 ЖД/13 (т. 1 л.д. 3-17).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 23.05.2014 по делу N А55-1197/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 2 л.д. 142-145).

В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т. 3 л.д.3-11).

Ространснадзор апелляционную жалобу отклонил по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

В судебном заседании представитель общества поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель Ространснадзора отклонил апелляционную жалобу по основаниям, приведенным в отзыве.

В судебном заседании в соответствии со ст.163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 04.08.2014 до 11 час 45 мин 06.08.2014, после перерыва рассмотрение дела продолжено.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 16.10.2013 на основании письма Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Удмуртской Республике от 31.07.2013 N 6/3321 и распоряжения от 26.08.2013 N 728 (т.1 л.д.13-15), исполняющего обязанности начальника УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора проведена внеплановая документарная проверка в отношении объекта транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" - железнодорожного вокзала Ижевск - Горьковской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД".

По результатам проверки составлен акт от 16.10.2013 N КЗ-85ЖД/13 в котором отражено, что отсутствует утвержденный план обеспечения транспортной безопасности объекта - железнодорожный вокзал Ижевск - часть 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N16-ФЗ "О транспортной безопасности"; п.2 и п.5 "Порядка разработки панов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденного приказом Министерства транспорта РФ от 11.02.2010 N34; п. 5.8 приказа Минтранса России от 08.02.2011 г. N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (Зарегистрирован в Минюсте РФ 02.03.2011 N 19913) (т.2 л.д.8-10).

Ространснадзором выдано ОАО "РЖД" инспекторское предписание от 16.10.2013 N 6КЗ-43ЖД/13 с требованием устранения выявленных в ходе проверки нарушений и предписано документы, подтверждающие устранение нарушений представить в срок до 27.11.2013 (т. 1 л.д. 19-20, т.2 л.д.11-12).

Копии акта проверки и выданного инспекторского предписания направлены начальнику железнодорожного вокзала Ижевск - Горьковской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Даниленко Алексею Викторовичу (исх. N КЗ-288 от 16.10.2013) (т.2 л.д.3).

ОАО "РЖД" не согласилось с инспекторским предписанием и обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, отказав в удовлетворении заявленных требований, неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела и неправильно применил нормы материального права.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ), обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Статьей 1 Закона N 16-ФЗ раскрываются следующие понятия:

- субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и ТС или использующие их на ином законном основании;

- объекты транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование;

- транспортные средства - воздушные суда, суда используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного транспорта в значениях устанавливаемых транспортными кодексами и уставами.

Судом первой инстанции установлено, что железнодорожный вокзал Ижевск - Горьковской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" является объектом транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" (далее - ОТИ).

Таким образом, ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры, которое обязано осуществлять действия направленные на обеспечения транспортной безопасности.

Названному ОТИ присвоена 2 категория 30.05.2011 N ЖВД 205312. Уведомление о присвоении категории от 31.05.2011 N УТБ-7/2/5312.

09.06.2012 руководителем Федерального агентства железнодорожного транспорта утверждены результаты проведенной оценки уязвимости N 205312.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 5 Закона N 16-ФЗ, порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно -правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Требования по ОТБ, Требования), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

Согласно пункту 5.7 Требований, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В соответствии с частью 1 статьи 11.1 Закона N 16-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного контроля (надзора), согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На основании пункта 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

В соответствии с пунктом 4 указанного Положения, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, одним из которых является Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу, действующее на основании Положения об УГАН НОТБ ПФО Ространснадзора (утвержденная Приказом Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-465 фс).

На основании Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции (утв. постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409), государственные транспортные инспектора осуществляют контроль (надзор), в частности, за обеспечением транспортной безопасности и наделены полномочиями проводить проверки субъектов транспортного комплекса, запрашивать у них необходимую документацию и информацию, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, составлять протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривать их и выносить по ним постановления.

Суд первой инстанции указывает, что несмотря на истечение установленного законодателем трехмесячного срока для проведения оценки уязвимости и утверждения ее результатов, общество не обеспечило выполнение указанных обязанностей в отношении своего ОТИ, так как с момента присвоения категории ОТИ и внесении его в Реестр категорированных ОТИ и ТС, до даты утверждения результатов оценки уязвимости прошло не 3 месяца как установлено законодательством, а 12 месяцев.

Согласно пункту 2 "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" утвержденных приказом Министерства транспорта РФ от 11.02.2010 N 34 (далее - Порядок разработки планов) - План обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (далее - План) разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган).

На основании пункта 3 Порядка разработки планов - План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

Согласно пункту 5.8 Требований, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Опровергая доводы Ространснадзора, общество указывает, что принимались меры по согласованию с Федеральным агентством железнодорожного транспорта планов обеспечения транспортной безопасности, однако план не согласован из-за отсутствия нормативно-правовой базы.

Суд первой инстанции указывает, что на момент проведения проверки утвержденный план обеспечения транспортной безопасности данного ОТИ в ОАО "РЖД" отсутствует.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции сделал вывод, что отсутствуют правовые основания для удовлетворения обществу заявленных требований.

Суд первой инстанции считает, что суд первой инстанции, отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, не учел следующее.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 16 статьи 10 названного закона о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора) не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

На основании статьи 18 Закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны: соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.

В силу статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В частности, к грубым нарушениям относятся нарушение требований, предусмотренных частью 16 статьи 10 (в части срока уведомления о проведении проверки) и частью 4 статьи 16 (в части непредставления акта проверки) Закона N 294-ФЗ.

Судом апелляционной инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Ространснадзор не представил в суд доказательств надлежащего уведомления законного представителя юридического лица - ОАО "РЖД" (т.1 л.д.49-56) о проведении внеплановой проверки, вручении ему акта внеплановой проверки и предписания (т.2л.д.21).

Направление Ространснадзором акта проверки и предписания в адрес начальника железнодорожного вокзала Ижевск - Горьковской региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД" Даниленко Алексею Викторовичу, не может считаться надлежащим выполнением условия, предусмотренного частью 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ о предоставлении акта проверки именно юридическому лицу.

Таким образом, в ходе проведения проверки Ространснадзором допущены грубые нарушения требований к организации и проведению проверок, в связи с чем результаты проверки, проведенной 16.10.2013 не могут являться доказательствами нарушения ОАО "РЖД" обязательных требований в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Соответственно, выданное на основании результатов указанной проверки ОАО "РЖД" предписание от 16.10.2013 N 6КЗ-43ЖД/13 не может быть признано законным.

Кроме того, возложение на субъект транспортной инфраструктуры обязанности по утверждению плана противоречит пункту 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ и пункту 2 Порядка разработки планов. В соответствии с законом и указанным нормативным актом планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (Федеральным дорожным агентством).

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 31.07.2014 по делу N А49-8838/2013.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции следует отменить, заявление общества удовлетворить, признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 16.10.2013 N 6 КЗ-43 ЖД/13.

Расходы по уплате государственной пошлины, согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации следует отнести на Ространснадзор.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 23 мая 2014 года по делу N А55-1197/2014 отменить.

Принять новый судебный акт.

Заявление общества удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 16 октября 2013 года N 6 КЗ-43 ЖД/13.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1000 (Одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е. Кувшинов

Судьи

В.В. Кузнецов С.Т. Холодная