Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2014 г. N 12АП-5288/14

г. Саратов

11 августа 2014 г.

Дело N А57-4768/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 августа 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Веряскиной С.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Качаевой Е.А.,

при участии в судебном заседании представителя министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области Сергеева Д.А., действующего по доверенности от 28.02.2014 N 1867, представителя общества с ограниченной ответственностью "Стройресурс" Дмитриенко Т.В., действующей по доверенности от 17.09.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Челюскинцев, д. 114, ОГРН 1026402203640, ИНН 6450063650)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 13 мая 2014 года по делу N А57-4768/2014 (судья Бобунова Е.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Стройресурс" (410005, г. Саратов, ул. Большая Горная, д. 231/241, ОГРН 1116450005440, ИНН 6452037127)

заинтересованные лица: управление государственного строительного надзора министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Челюскинцев, д. 114),

министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (410042, г. Саратов, ул. Московская, д. 72, ОГРН 1026402203640, ИНН 6450063650)

о признании незаконным и об отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Стройресурс" (далее - ООО "Стройресурс", заявитель) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления от 04 марта 2014 года N 06.03.03/17 о привлечении ООО "Стройресурс" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Решением суда от 13 мая 2014 года заявленные требования удовлетворены. Оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (далее - министерство) не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Управление государственного строительного надзора министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области явку представителя в судебное заседание не обеспечило. О месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 73 78747 8. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 12 июля 2014 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 18 февраля 2014 года управлением государственного строительного надзора министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (далее - управление) на основании распоряжения от 04 февраля 2014 года N 06.03.02/04 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО "Стройресурс" по месту фактического осуществления им деятельности: г. Саратов, Волжский район, Новосоколовогорский жилой район, б/н (т.1 л.д.30).

На момент проверки 18 февраля 2014 года на объекте велись работы по устройству технического этажа. В ходе проверки выявлено, что ООО "Стройресурс" не осуществляет строительный контроль и контроль соответствия нормативным документам операционного контроля, выполняемого лицом, осуществляющим строительство.

По мнению административного органа, указанное обстоятельство свидетельствует о нарушении заявителем части 4 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 7.3 СП 48.13330.2011 "Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004 "Организация строительства".

В этот же день, 18 февраля 2014 года, консультантом инспекционного отдела по г. Саратову управления при участии представителя ООО "Стройресурс" по доверенности Дмитриенко Т.В. составлен протокол N 06.03.13/17 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

18 февраля 2014 года консультантом инспекционного отдела по г. Саратову управления на основании акта проверки от 18 февраля 2014 года N 06.03.02/04 в адрес ООО "Стройресурс" вынесено предписание N 06.03.02/04 об устранении выявленных нарушений законодательства, в соответствии с которым ООО "Стройресурс" предписано в срок до 31 марта 2014 года установить ограждение строительной площадки.

04 марта 2014 года комиссией в составе начальника управления государственного строительного надзора Ишановой Л.И., консультанта отдела правовой и кадровой работы организационно-правового управления Сергеева Д.А., референта отдела контрольно-аналитической и надзорной работы управления государственного строительного надзора Тарановой О.П., начальника инспекционного отдела по г. Саратову управления государственного строительного надзора Шепелева В.Н. при участии представителя ООО "Стройресурс" по доверенности от 10 февраля 2014 года N 3 Дмитриенко Т.В. в отношении ООО "Стройресурс" вынесено постановление N 06.03.03/17 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Заявитель не согласился с указанным постановлением и оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу, что административным органом не представлены достоверные доказательства в подтверждение факта надлежащего уведомления заявителя о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. ООО "Стройресурс" не извещено в соответствии с законом о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Выявленное нарушение процедуры неустранимо и является самостоятельным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности. В протоколе об административном правонарушении от 18 февраля 2014 года N 06.03.13/17 событие административного правонарушения не описано подробно, не мотивировано, в чём заключается не осуществление строительного контроля и контроля соответствия выполняемого лицом, осуществляющим строительство, операционного контроля. Кроме того, суд первой инстанции пришёл к выводу о нарушении порядка вынесения постановления, выразившемся в вынесении оспоренного постановления комиссией, сформированной не в соответствии с приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В соответствии с частью 1 статьи 23.56 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, частью 3 статьи 9.16 Кодекса, рассматривают органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора.

В силу части 2 статьи 23.56 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассматривать дела об административных правонарушениях от имени вышеуказанных органов вправе в том числе руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители; руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители.

Согласно Положению о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, утверждённому постановлением Правительства Саратовской области от 14 мая 2005 года N 168-П, министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области является органом исполнительной власти Саратовской области.

В силу пункта 2 указанного Положения министерство является уполномоченным органом исполнительной власти области, осуществляющим в установленном порядке политику в сферах жилищных отношений, жилищно-коммунального хозяйства, в том числе коммунальной энергетики, в области строительства, архитектуры, градостроительства, строительной индустрии, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также координацию деятельности в этих сферах иных органов исполнительной власти области в случаях, установленных законодательством, региональный государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 12 Положения министерство возглавляет министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства области. Министр имеет четырёх заместителей, в том числе заместителя министра по государственному строительному надзору.

Таким образом, с учётом положений пункта 4 части 2 статьи 23.56 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях руководитель министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области (министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области) и его заместители вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приказ министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 31 декабря 2013 года N 512, определяющий комиссию, уполномоченную рассматривать протоколы об административных правонарушениях в области строительства, не может изменять положения федерального законодательства, определившего субъектный состав лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, в том числе и по статье 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность передачи полномочий по рассмотрению дел иному должностному лицу или органу в случае реорганизации, упразднения либо переименования (статья 22.3 КоАП РФ). В рассматриваемом случае не имеется оснований уполномоченным лицам перекладывать свои обязанности на коллегиальный орган.

Апелляционный суд также не согласен расценивать отсутствие протокола осмотра как нарушение процедуры, поскольку законом не установлена обязанность каких-либо органов составлять протокол осмотра по статье 27.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и поэтому его несоставление не может расцениваться как нарушение.

Вместе с тем, указанные выводы суда первой инстанции не привели к принятию незаконного решения.

Суд первой инстанции пришёл к верному выводу о процессуальных нарушениях, допущенных административным органом в части описания события административного правонарушения.

В силу части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трёхсот тысяч рублей. Объективная сторона правонарушений, предусмотренных данной статьёй, состоит в несоблюдении требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в том числе, наличие события административного правонарушения.

В силу положений частей 1, 2 статьи 26.2, части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях основным процессуальным документом, в котором фиксируется событие административного правонарушения, является протокол об административном правонарушении.

В частях 1 и 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Суд первой инстанции правильно констатировал, что в протоколе об административном правонарушении от 18 февраля 2014 года N 06.03.13/17 событие административного правонарушения не описано подробно, не мотивировано, в чём заключается не осуществление строительного контроля и контроля соответствия выполняемого лицом, осуществляющим строительство, операционного контроля.

В соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола. Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении.

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об отсутствии доказательств надлежащего извещения о дате, времени месте рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении, совершённом юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, или если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В пункте 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

В силу части 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Приведённые правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, уведомление о проведении проверки, уведомление о вручении акта проверки, предписания, составления протокола об административном правонарушении, определение о назначении времени и места рассмотрения дела направлялись административным органом ООО "Стройресурс" посредством факсимильной связи по номеру телефона, указанному в доверенности, выданной заявителем Дмитриенко Т.В., - 51-30-98. Указанный номер телефона данной организации не принадлежит, а является общим для ООО "Стройресурс" и других организаций, арендующих помещения в том же здании, что и заявитель. ООО "Стройресурс" либо его законный представитель указанные процессуальные документы не получали.

Заявителем представлено дополнительное соглашение N 1 к договору от 01 ноября 2007 года N 24К 26/6, заключённому между ОАО "Ростелеком" и ЗАО "Саратовоблжилстрой" на обслуживание телефонных номеров, в списке номеров (приложение N2 к дополнительному соглашению) указан номер 513098, на который и было отправлено определение от 25 февраля 2014 года N 06.03.14/20 о назначении рассмотрения дела об административном правонарушении на 04 марта 2014 года в 11 часов 00 минут.

В данном случае избранный административным органом способ извещения юридического лица допустим с точки зрения закона, но не позволяет административному органу получить достоверные доказательства извещения и ими опровергнуть утверждения заявителя о неполучении уведомления. Доказательства отправки факса не свидетельствуют о его получении.

Дело об административном правонарушении рассмотрено 04 марта 2014 года при участии представителя ООО "Стройресурс" Дмитриенко Т.В. по доверенности от 10 февраля 2014 года N 3-юр.

Согласно представленной доверенности, Дмитриенко Т.В. поручается представлять интересы ЗАО "Саратовоблжилстрой" при рассмотрении любых исков ООО "Стройресурс" к физическим и юридическим лицам, а также при рассмотрении любых исков физических и юридических лиц к ООО "Стройресурс" на всех стадиях судебного процесса, в том числе в апелляционной, кассационной и надзорной инстанции.

Ссылка именно на эту доверенность имеется в самом постановлении от 04 марта 2014 года N 06.03.03/17. Указанная доверенность является общей.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, наличие специальной доверенности может служить одновременно и удостоверяющим полномочия документом и подтверждением исполнения административным органом своей обязанности по надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Иных доказательств извещения ООО "Стройресурс" о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении налоговым органом не представлено.

Таким образом, заявитель не извещён надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

В рассматриваемом случае лицо не могло реализовать своё право на защиту ввиду отсутствия информации о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции пришёл к верному выводу о вынесении постановления от 04 марта 2014 года N 06.03.03/17 о наложении административного наказания в отсутствие извещения законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Суды обеих инстанций пришли к выводу, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили ООО "Стройресурс" возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленным законом.

Установленный законом порядок применения административного наказания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих наказание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что наказание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы судов об отсутствии достоверных доказательств надлежащего извещения заявителя о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку доказательств, всесторонне и полно исследованных судом первой инстанции, не опровергают выводов, содержащихся в обжалованном судебном акте.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 13.05.2014 по делу N А57-4768/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова С.Г. Веряскина