Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2014 г. N 14АП-4580/14

г. Вологда

14 августа 2014 г.

Дело N А13-7784/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 14 августа 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Вологдагаз" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 05 мая 2014 года по делу N А13-7784/2013 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

открытое акционерное общество "Вологдагаз" (ОГРН 1023500873110; далее - ОАО "Вологдагаз") обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 04.07.2013 N 52-171-од-1715/ПС Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018; далее - управление, административный орган) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения (далее - КоАП РФ), при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "ТехСтрой" (далее - ООО "ТехСтрой").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 05 мая 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

ОАО "Вологдагаз" с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что кадастровый план земельного участка с указанием границ, входящих в охранную зону газопровода не является документом, устанавливающим охранную зону газопровода. Податель жалобы ссылается на то, что в разрешении на производство работ не оговорены этапы работ, выполняемые в присутствии и под наблюдением представителя ОАО "Вологдагаз". По мнению апеллянта, обществом не допущено нарушений, предусмотренных частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ. Кроме того, общество ссылается на непредставление административным органом возможности обществу ознакомления с материалами рассматриваемого административного дела.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

От ООО "ТехСтрой" отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, ходатайствовали о рассмотрении дела без участия своих представителей, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в период 18.04.2013 по 24.06.2013 на основании приказов управления от 18.04.2013 N 132-од, от 06.06.2013 N 171-од проведено техническое расследование причин аварии на участке распределительного стального Ду133*4 мм подземного газопровода природного газа низкого давления (далее - участок газопровода), произошедшей 16.04.2013 в городе Вологде, на перекресте улиц Козленской и Рабочей (далее - авария).

В ходе указанного технического расследования управление установило, что авария допущена на принадлежащем обществу участке газопровода и вызвана повреждением газопровода при проведении ООО "ТехСтрой" земляных работ методом горизонтально направленного бурения для прокладки водопровода. При этом управлением выявлено нарушение обществом Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878).

По результатам технического расследования управлением составлен акт технического расследования причин аварии от 24.06.2013 и начальником отдела по государственному энергетическому надзору по Вологодской области Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении ОАО "Вологдагаз" составлен протокол об административном правонарушении от 01.07.2013 N 52-171-од-1958/ПТ.

Согласно названному протоколу 24.06.2013 в 14 час 00 мин по результатам технического расследования аварии установлено, что ОАО "Вологдагаз" нарушило часть 1 статьи 9, статью 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ). Указанное нарушение выразилось в том, что обществом не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности и не выполнены требования Правил N 878, а именно:

- отсутствует в обществе кадастровый план земельного участка с указанием границ, входящих в охранную зону газопровода (нарушен пункт 20 Правил N 878);

- отсутствует в разрешении на производство работ в охранной зоне газораспределительной сети информация о характере опасных производственных факторов, расположении трассы газопровода, сведения об этапах работ, выполняемых в присутствии и под наблюдением представителя эксплуатационной организации газораспределительной сети - ОАО "Вологдагаз"; представитель общества постоянно не находился на объекте при проведении земляных работ на перекрестке ул. Козленской -Рабочей, притом что в соответствии с выданным разрешением на производство работ от 15.10.2012 N 245 работы в охранной зоне газопровода (по 2, 0 м в обе стороны от газопровода) должны проводиться в присутствии представителя ОАО "Вологдагаз" вручную (нарушен пункт 22 Правил N 878);

- эксплуатационная организация (ОАО "Вологдагаз") не обеспечила осуществление контроля за соблюдением мер по обеспечению сохранности газораспределительной сети (нарушен пункт 23 правил N 878);

- располагая сведениями о выполнении ООО "ТехСтрой" работ в охранной зоне газопровода с нарушением разрешения от 15.10.2012 N 245, что выразилось в выполнении 12.04.2013 работ до шурфования подземного газопровода низкого давления диаметром 133 мм (сталь) и диаметром 100 мм (полиэтилен), ОАО "Вологдагаз" не составило акт о нарушениях, допущенных ООО "ТехСтрой", и не приняло меры по запрещению производства земляных работ; в акте о производстве работ в охранной зоне газопровода (нарушении нормативных расстояний), составленном 16.04.2013 (после аварии), в строке "запрещается производить работы" отсутствуют указания о запрещении обществу с ограниченной ответственностью "ТехСтрой" выполнять земляные работы (нарушен пункт 30 Правил N 878);

- при обнаружении обстоятельств, влияющих на безопасность работ, обществом не выполнена обязанность по проведению обследования газораспределительной сети в месте проведения земляных работ в целях определения ее технического состояния и обеспечения безопасности при выполнении сторонним организациями работ в охранной зоне газораспределительной сети на основании разрешения (нарушен пункт 31 Правил N 878).

Согласно протоколу об административном правонарушении от 01.07.2013 N 52-171-од-1958/ПТ ответственность за данное правонарушение предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Исполняющий обязанности заместителя руководителя управления, рассмотрев дело об административном правонарушении N 30-03-07/2014/5, вынес постановление от 07.07.2013 N 52-171-од-1715/ПС, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Общество не согласилось с вышеуказанным постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований в связи с наличием в действиях общества состава административного правонарушения.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно оспариваемому постановлению основанием для привлечения заявителя к административной ответственности в данном случае послужило нарушение обществом требований промышленной безопасности, предусмотренных частью 1 статьи 9, статьей 11 Закона N 116-ФЗ, пунктов 20, 22, 23, 30, 31 Правил N 878.

Статьей 9 Закона N 116-ФЗ предусмотрены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта. В соответствии с частью 1 названной статьи организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в частности, организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий.

На основании частей 1, 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности представляются в письменной форме либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности или их территориальные органы ежегодно до 1-го апреля соответствующего календарного года. Требования к форме представления сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Правила охраны газораспределительных сетей утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878.

Из положений подпункта "е" пункта 3, пункта 6 Правил N 878 следует, что охранная зона газораспределительной сети - это территория с особыми условиями использования, устанавливаемая вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения. Любые работы в охранных зонах газораспределительных сетей производятся при строгом выполнении требований по сохранности вскрываемых сетей и других инженерных коммуникаций, а также по осуществлению безопасного проезда специального автотранспорта и прохода пешеходов.

Охранные зоны, устанавливаемые для газораспределительных сетей перечислены в пункте 7 Правил N 878. К ним относятся, в частности, охранные зоны вдоль трасс подземных газопроводов из полиэтиленовых труб при использовании медного провода для обозначения трассы газопровода - в виде территории, ограниченной условными линиями, проходящими на расстоянии 3 метров от газопровода со стороны провода и 2 метров - с противоположной стороны (подпункт "б" пункта 7 Правил N 878).

Организации - собственники газораспределительных сетей или эксплуатационные организации обязаны включать материалы исполнительной съемки в состав материалов по межеванию границ охранных зон, которые передаются органам, осуществляющим ведение государственного земельного кадастра (пункт 13 Правил N 878).

На основании пункта 17 Правил N 878 утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки, указанных в пунктах 14, 15 и 16, производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей и без согласования с указанными лицами - для существующих газораспределительных сетей.

Пунктом 20 Правил N 878 предусмотрено, что по результатам кадастровых работ организации - собственнику газораспределительной сети или эксплуатационной организации выдаются кадастровые планы земельных участков с указанием границ и учетных кадастровых номеров частей земельных участков, входящих в охранную зону.

Таким образом, довод жалобы о том, что кадастровых планов на охранные зоны газораспределительных сетей нет и не может быть, подлежит отклонению. Ссылка на ведение работ по постановке на кадастровый учет земельных участков, входящих в охранные зоны на основании договора от 05.12.2012, не может быть принята, поскольку данных о кадастровом учете охранных зон земельного участка в месте аварии в материалах дела не имеется.

Хозяйственная деятельность в охранных зонах газораспределительных сетей, не предусмотренная пунктами 14 и 15 настоящих Правил, при которой производится нарушение поверхности земельного участка и обработка почвы на глубину более 0,3 метра, осуществляется на основании письменного разрешения эксплуатационной организации газораспределительных сетей (пункт 16 Правил N 878).

Пунктом 22 Правил N 878 предусмотрено, что разрешение на производство работ в охранной зоне газораспределительной сети должно содержать информацию о характере опасных производственных факторов, расположении трассы газопровода, условиях, в которых будут производиться работы, мерах предосторожности, наличии и содержании инструкций, которыми необходимо руководствоваться при выполнении конкретных видов работ. В разрешении также оговариваются этапы работ, выполняемых в присутствии и под наблюдением представителя эксплуатационной организации газораспределительной сети.

В соответствии с пунктом 23 Правил N 878 лица, имеющие намерение производить работы в охранной зоне газораспределительной сети, обязаны не менее чем за 3 рабочих дня до начала работ пригласить представителя эксплуатационной организации газораспределительной сети на место производства работ. Эксплуатационная организация обязана обеспечить своевременную явку своего представителя к месту производства работ для указания трассы газопровода и осуществления контроля за соблюдением мер по обеспечению сохранности газораспределительной сети.

В случае обнаружения представителем эксплуатационной организации газораспределительной сети проведения работ в охранной зоне без надлежащего оформления разрешения на производство работ либо выполнения работ с нарушением настоящих Правил представитель эксплуатационной организации имеет право приостановить указанные работы и составить соответствующий акт (пункт 30 Правил N 878).

При обнаружении обстоятельств, влияющих на безопасность работ, проводимых сторонними юридическими и физическими лицами в охранной зоне газораспределительной сети на основании разрешения эксплуатационной организации, последняя обязана обследовать газораспределительную сеть в месте проведения работ в целях определения ее технического состояния и обеспечения безопасности (пункт 31 Правил N 878).

Материалами дела подтверждается, что ОАО "Вологдагаз" по состоянию на 16.04.2013 эксплуатировало опасный производственный объект (распределительный стальной Ду133*4 мм подземный газопровод природного газа низкого давления), в связи с этим, обязано было соблюдать требования промышленной безопасности, предусмотренные вышеприведенными правовыми нормами.

На производство работ ООО "ТехСтрой" в охранной зоне указанного объекта газораспределительной системы заявителем выдано разрешение от 15.10.2012 N 245 (далее - разрешение N 254; т.1, л.95), в котором указано место и производства работ и их наименование: прокладка водопровода к жилому дому N 1 (по генплану) по улице Козленской, Рабочей; начало работ - 15.10.2012, окончание работ (с учетом продления) до 01.07.2013).

В разрешении N 245 перечислены этапы работ, подлежащие выполнению в присутствии представителя эксплуатационной организации, а именно указано, что работы в охранной зоне газопровода (по 2,0 м в обе стороны от газопровода) должны проводиться вручную в присутствии представителя (пункт 1).

Вместе с тем в нарушение требований пункта 22 Правил N 878 представитель эксплуатационной организации газораспределительной сети (ОАО "Вологдагаз") при выполнении указанных работ не присутствовал и в разрешении N 245 отсутствует информация о характере опасных производственных факторов, расположении трассы газопровода.

Событие правонарушения в части нарушения обществом требований промышленной безопасности, предусмотренных пунктами 20, 22, 30 Правил N 878, зафиксировано в протоколе об административном правонарушении от 01.07.2013 N 52-171-од-1958/ПТ и подтверждается материалами дела, в том числе оперативным сообщением об аварии (т.2, л.12-13), актом технического расследования причин аварии от 24.06.2013, протоколом совещания от 24.12.2013 N 4, письмом ОАО "Вологдагаз" от 13.06.2013 N 01/1149 (т. 2, л. 16).

Надлежащие доказательства, подтверждающие соблюдение заявителем вышеуказанных требований промышленной безопасности, в том числе выполнение обществом требований пункта 30 Правил N 878, в материалы дела не представлены.

Ссылка заявителя на то, что форма разрешения на производство работ в охранной зоне газораспределительной системы соответствует рекомендованной к применению форме 13Э ОСТ 153-39.3-053-2003, безосновательна.

В отношении иных нарушений правил проведения производственного контроля судом первой инстанции сделан вывод о том, что административным органом в данной части не доказано событие правонарушения.

У суда апелляционной инстанции нет оснований для пересмотра указанного вывода обжалуемого решения.

В соответствии со статьей 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает, что управлением в целом доказана вина общества в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

В данном случае у заявителя имелась возможность для соблюдения установленных требований промышленной безопасности, однако все зависящие от него меры по их соблюдению им не были приняты. В материалах дела не имеется доказательств, подтверждающих, что общество предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований Закона N 116-ФЗ, Правил N 878 и недопущению совершения административного правонарушения.

Таким образом, в действиях ОАО "Вологдагаз" имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Согласно статье 23.31 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, их заместители.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 (далее - Положение N 401), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

В силу пункта 4 Положения N 401 Ростехнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Перечень должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.06.2009 N 588.

Согласно указанному Перечню составлять протоколы об административных правонарушениях в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору вправе руководитель территориального органа и его заместители; начальники отделов и их заместители, главные государственные инспекторы, старшие государственные инспекторы, государственные инспекторы, другие должностные лица, в обязанности которых входит осуществление государственного надзора и контроля, лицензирования видов деятельности, отнесенных к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, протокол об административном правонарушении от 01.07.2013 N 52-171-од-1958/ПТ составлен и дело об административном правонарушении рассмотрено уполномоченными должностными лицами в пределах компетенции управления.

Наличие существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении судом не усматривается.

Довод жалобы о том, что представителю общества не была предоставлена возможность ознакомится со всеми материалами административного дела, в том числе материалами расследования, что следует из определения об отложении дела об административном правонарушении (т. 1, л. 54) получил надлежащую оценку суда первой инстанции, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Как разъяснено в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в редакции от 20.11.2008 (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10) нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Как указано в письменных объяснениях от 07.10.2013 (т. 1, л. 123-124), представителем общества Худяковым В.И., принимавшим участие при рассмотрении управлением дела об административном правонарушении, не заявлялось ходатайство об ознакомлении с актом технического расследования от 24.06.2013.

Таким образом, материалами дела не подтверждено наличие в данном случае нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, воспрепятствовавших всестороннему, полному и объективному рассмотрению управлением административного дела.

С учетом вышеизложенного указанные доводы заявителя не свидетельствуют о наличии оснований для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

Оспариваемое постановление вынесено управлением в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности.

При вышеизложенных обстоятельствах постановление Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.07.2013 N 52-171-од-1715/ПС о привлечении ОАО "Вологдагаз" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 руб. является законным и обоснованным.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении.

Дело рассмотрено судом первой инстанции без нарушения норм материального и процессуального права, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 05 мая 2014 года по делу N А13-7784/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Вологдагаз" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина А.А. Холминов