Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2014 г. N 14АП-5679/14

г. Вологда

29 августа 2014 г.

Дело N А13-392/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 29 августа 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Халиловой В.В.,

при участии от открытого акционерного общества "ФосАгро-Череповец" Калининой В.В. по доверенности от 01.07.2012 N 17-014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Вологодской области от 17 июня 2014 года по делу N А13-392/2014 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

открытое акционерное общество "ФосАгро-Череповец" (ОГРН 1123528007173; далее - общество, ОАО "ФосАгро-Череповец") обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; далее - управление, административный орган, УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 09.01.2014 N 07-53-06/544 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 17 июня 2014 года по делу N А13-392/2014 требования общества удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять новый судебный акт. В обоснование своей позиции ссылается на ошибочность вывода суда первой инстанции об отсутствии в действиях ОАО "ФосАгро-Череповец" вины в совершении вмененного ему правонарушения.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, считают решение суда законным и обоснованным.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, поэтому разбирательство по делу произведено без его участия в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ОАО "ФосАгро-Череповец", исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора 07.02.2012 выдало открытому акционерному обществу "Аммофос" (далее - ОАО "Аммофос") предписание N 07-44-07/39, пунктом 1 которого обязало ОАО "Аммофос" в срок до 05.11.2012 разработать и утвердить в соответствии с действующим законодательством планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС).

Также управление 20.04.2012 выдало открытому акционерному обществу "Череповецкий азот" (далее - ОАО "Череповецкий азот") предписание N 07-44-07/158, пунктом 1 которого возложило обязанность на ОАО "Череповецкий азот" разработать и утвердить в соответствии с действующим законодательством планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в срок до 18.01.2013.

В связи с реорганизацией в форме слияния ОАО "Аммофос" и ОАО "Череповецкий азот" создано ОАО "ФосАгро-Череповец".

Письмом УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 15.11.2012 на основании обращений ОАО "ФосАгро-Череповец" срок исполнения пунктов первых вышеназваных предписаний продлен до 31.05.2013, письмом от 31.05.2013 - до 15.11.2013.

Решением от 29.10.2013 обществу отказано в очередном продлении сроков исполнения предписаний 07.02.2012 N 07-44-07/39, от 20.04.2012 N 07-44-07/158 в части пунктов первых до 05.08.2014, поскольку срок выполнения названных предписаний ранее продлевался и у ОАО "ФосАгро-Череповец" имелось достаточно времени для их выполнения.

Общество обратилось с заявлением об отмене названного решения в Управление транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которое решением от 13.12.2013 N 9.1.16-1735 согласилось с решением административного органа, указав при этом, что законодательством Российской Федерации в сфере транспортной безопасности не предусмотрена процедура продления срока выполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Согласно распоряжению от 22.11.2013 N 1152-р в отношении общества проведена внеплановая документарная проверка исполнения пункта 1 предписаний 07.02.2012 N 07-44-07/39, от 20.04.2012 N 07-44-07/158, оформлен акт от 16.12.2013 N 07-46-06/895.

В ходе проверочных мероприятий установлено, что общество не исполнило пункт 1 названных предписаний, а именно:

- не разработан, не утвержден в соответствии с законодательством план обеспечения транспортной безопасности ОТИ - Промышленный порт, принадлежащий ОАО "ФосАгро-Череповец" (пункт 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 41 (далее - Требования N 41));

- не разработаны, не утверждены в соответствии с законодательством планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, принадлежащих обществу (пункт 5.8 части 1 и часть 2 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 42 (далее - Требования N 42));

- не разработаны, не утверждены планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ, а именно: железнодорожный путь необщего пользования ОАО "ФосАгро-Череповец", примыкающий к станции Кошта Северной железной дороги - филиала открытого акционерного общества "РЖД" (далее - ОАО "РЖД"), общая длина 82 079 м и ТС железнодорожного транспорта, принадлежащих обществу (пункт 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43)).

В связи с этим должностным лицом управления составлен протокол от 27.12.2013 N 07-45-06/807 об административном правонарушении.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, государственный инспектор отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора вынес постановление от 09.01.2014 N 07-53-06/544, которым ОАО "ФосАгро-Череповец" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, выразившемся в невыполнении обществом обязанностей, предусмотренных пунктом 5.8 Требований N 43 и вмененным управлением в пункте 1 оспариваемых предписаний, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Административный орган в названном постановлении также пришел к выводу о том, что производство по делу об административном правонарушении в части невыполнения обществом Требований N 41 и Требований N 42 подлежит прекращению на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса (в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности) и пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ (в связи с отсутствием события административного правонарушения) соответственно.

Общество с названным постановлением не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Согласно части 10 статьи 19.5 Кодекса невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В пунктах 5, 9 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ, Закон о транспортной безопасности) установлено, что объекты транспортной инфраструктуры представляют собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование;

субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками ОТИ и/или ТС или использующие их на ином законном основании.

Транспортная безопасность - состояние защищенности ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства (пункт 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности ОТИ и/или ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае субъектом транспортной инфраструктуры является ОАО "ФосАгро-Череповец", ТС - транспортные средства железнодорожного транспорта, ОТИ - железнодорожный путь необщего пользования ОАО "ФосАгро-Череповец", примыкающий к станции Кошта Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД", обшая длина 82 079 м, который включает в себя:

- железнодорожные пути отстоя вагонов, длина 1440 м кадастровый (условный) номер 35-35-12/063/2005-276, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233617;

- железнодорожные пути отстоя вагонов, длина 1832 м, кадастровый (условный) номер 35-35-12/063/2005-280, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233623;

- железнодорожный путь N 22, длина 140 м, кадастровый (условный) номер 35-35-12/063/2005-278, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233618:

- железнодорожные пути сортировочного парка станции Фосфаты - Товарная, длина 15 352,9 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/009н;

- железнодорожные пути узлов отгрузки огарка N 1, 2, длина 4178,93 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:0:20025/007н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233622;

- железнодорожные пути локомотиво - вагонного парка длина 2847,49 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/011н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233620;

- железнодорожные пути складов серной кислоты и извести, длина 1216,7 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/006н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233628;

- железнодорожные пути рембазы, длина 841,86 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/001н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233627.

- железнодорожные пути цеха производственных кислот, удобрений и криолита длина 15 613,31 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/006н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233628;

- железнодорожные пути базы оборудования, длина 2888,38 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/003н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233631;

- железнодорожные пути четвертого маневрового района станции Криолит, длина 5805,49 м, кадастровый (условный номер) 35-35-13/007/2011-469, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 2258710;

- железнодорожные пути узла приема и складирования жидкой серы, длина 1137,95 м, кадастровый (условный) номер 35-35-12/009-2008-051/011н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-AБ N 233613;

- железнодорожные пути станции Фосфаты - Товарная, длина 1000 м, кадастровый (условный) номер 35-35-12/063/2005-279, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233615;

- железнодорожные пути размораживания и выгрузки колчедана, длина 4782 м, кадастровый (или условный) номер 35:21:0:20025/002н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233624;

- железнодорожные пути складской зоны, длина 5191 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/004н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233625;

- железнодорожные пути и подъездной путь, длина 4871,45 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/010н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 233621;

- железнодорожные пути станции Фосфаты - Товарная, длина 14 728,46 м, кадастровый (условный) номер 35:21:0:20025/008н, свидетельство о государственной регистрации права серии 35-АБ N 2336618.

Следовательно, именно на общество возложена обязанность по обеспечению транспортной безопасности принадлежащих ему ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства, которые могут повлечь за собой гибель людей или причинение вреда их здоровью.

Оспариваемым постановлением ОАО "ФосАгро-Череповец" вменяется в вину неисполнения обществом в установленный срок (до 05.11.2013) предписаний управления от 07.02.2012 N 07-44-07/39, от 20.04.2012 N 07-44-07/158 в части требований о разработке и утверждении планов обеспечения транспортной безопасности вышеуказанных ОТИ и ТС.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и/или ТС субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования N 43.

Согласно пункту 2 названных Требований они определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

Субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры (пункт 5.8 этих же Требований).

Категорирование ОТИ и ТС - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 2 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

В пункте 3 статьи 6 Закона о транспортной безопасности установлено, что категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (пункт 4 статьи 6 Закона N 16-ФЗ).

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России) от 29.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок N 22).

Основанием для включения категорированного ОТИ или категорированного ТС в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и ТС из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка N 22).

Согласно пункту 13 названного Порядка компетентный орган в течение пяти рабочих дней с момента внесения в Реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или ТС в Реестр и о присвоенной категории или об его исключении из Реестра.

Таким образом, обязанностям, предусмотренным пунктом 5.8 Требований N 43 и вмененным управлением в пункте 1 оспариваемых предписаний, предшествует процедура категорирования с уведомлением общества о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС, а также о присвоении категории ОТИ и/или ТС, проведении оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и об утверждении в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

При этом действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена и их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо о получении результатов категорирования.

Отсутствие присвоенной объекту категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости, как и ее утверждения и, соответственно, разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Материалами дела подтверждается, что обществом не разработаны и не утверждены планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ - железнодорожный путь необщего пользования ОАО "ФосАгро-Череповец", примыкающий к станции Кошта Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" и ТС железнодорожного транспорта.

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

На основании статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно положениям статей 65 и 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Как следует из материалов дела, на момент истечения срока исполнения спорных предписаний (05.11.2013) ТС железнодорожного транспорта категория не присвоена.

В письме от 01.08.2013 N ВЧ-35/3001ис Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) в ответ на обращение общества от 03.07.2013 N 17-09/05107 указало, что сроки категорирования ТС действующим законодательством не установлены и с учетом имеющейся численности работников Управления транспортной безопасности Федерального дорожного агентства (далее - управление Росавтодора) и решений Совета Росжелдора планируется прокатегорировать на первом этапе ТС для перевозки людей, на втором этапе ТС для перевозки опасных грузов, а в дальнейшем все остальные грузовые ТС.

Согласно письму управления Росавтодора от 10.09.2013 N 10-29/14110 на запрос общества от 03.07.2013 N 05106 нормативные сроки проведения категорирования ОТИ и ТС не определены. В первоочередном порядке данным управлением осуществляется категорирования ОТИ и ТС субъектов транспортной инфраструктуры, задействованных при проведении XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 в г. Казани, XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи

Отсутствие присвоенной категории уровня безопасности ТС железнодорожного транспорта влечет невозможность проведения оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности названных ТС, предусмотренные статьями 5 и 9 Закона N 16-ФЗ.

Поскольку общество не имело возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности по не зависящим от него причинам, то его вина в данном нарушении отсутствует.

Материалами дела также подтверждается, что в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности, утвержденным приказом Минтранса России от 21.02.2011 N 62, Порядком N 22 ОТИ - железнодорожный путь необщего пользования ОАО "ФосАгро-Череповец", примыкающий к станции Кошта Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" присвоена третья категория и они внесены в реестр категорированных ОТИ. Соответствующие сведения получены обществом 25.01.2013 (уведомление "О присвоении реестрового номера и категории ОТИ (ТС)" от 29.12.2012 N УТБ-7/1/97004-нс).

Таким образом, в силу приведенных норм и требований, у общества возникла обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ именно с этой даты.

Предписание N 07-44-07/39 выдано управлением 07.02.2012, N 07-44-07/158 - 20.04.2012.

Следовательно, УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора возложило на ОАО "ФосАгро-Череповец" обязанность разработать, утвердить и реализовать план обеспечения транспортной безопасности указанных ОТИ в отсутствие доказательств, подтверждающих проведение, предусмотренных Законом N 116-ФЗ процедур категорирования, оценки уязвимости ОТИ и утверждения результатов данной оценки, что является преждевременным.

При указанных обстоятельствах оспариваемые предписания, содержащие названные требования, не соответствуют Закону N 116-ФЗ.

Таким образом, административным органом не доказано наличие вины общества в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, что в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса исключает производство по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного постановление от 09.01.2014 N 07-53-06/544 является незаконным, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования ОАО "ФосАгро-Череповец".

Оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 названного Кодекса заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, госпошлина в федеральный бюджет не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 17 июня 2014 года по делу N А13-392/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов