Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2014 г. N 18АП-9073/14

г. Челябинск

01 сентября 2014 г.

Дело N А47-2977/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 сентября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Серковой З.Н.,

судей Ершовой С.Д., Столяренко Г.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бурцевой Р.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.06.2014 по делу N А47-2977/2014 (судья Миллер И.Э.).

Муниципальное образование Кваркенский район Оренбургской области (далее - муниципальное образование Кваркенский район, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в размере 1 022 523 руб. 25 коп., возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате за освещение и отопление (с учетом уточнения исковых требований, принятых арбитражным судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; т. 2, л.д. 12).

Решением суда первой инстанции от 30.06.2014 (резолютивная часть от 24.06.2014) исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда первой инстанции от 30.06.2014 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска.

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы Минфин России ссылается на неправильное применение судом первой инстанции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, пункта 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23), а также на неприменение подлежащих применению пунктов 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решений Совета депутатов Кваркенского района Оренбургской области, которыми утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников районных муниципальных учреждений Кваркенского района Оренбургской области.

Ответчик полагает, что материалы дела не содержат доказательств совокупности элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию. Указанные акты не предусматривают ответственности Минфина России по данной категории дел. Меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Кваркенского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами истца.

При принятии решения судом не были учтены положения Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, согласно которым ответчиками по данной категории дел являются непосредственно публично-правовые образования, от неисполнения обязанностей которых у взыскателя возникли убытки.

Кроме того, по мнению ответчика, арбитражным судом неправильно истолковано действующее законодательство.

На момент вступления в законную силу Федерального закона N 122-ФЗ муниципальное автономное учреждение здравоохранения "Кваркенская Центральная районная больница" (далее - МАУЗ "Кваркенская ЦРБ") находилось в ведении муниципального образования Кваркенский район, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников сохранилась за администрацией муниципального образования Кваркенский район. Минфин России обязательств по финансированию медицинских учреждений, расположенных в Кваркенском районе не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, в судебное заседание представители сторон не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

На основании части 2 статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в приобщении к материалам дела отзыва истца на апелляционную жалобу арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в связи с тем, что к отзыву не приложен документ, подтверждающий направление отзыва ответчику.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями мировых судей судебных участков в административно-территориальных границах Кваркенского района Оренбургской области, вынесенными в 2013 году, с муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области в пользу муниципальных работников МАУЗ "Кваркенская ЦРБ", проживающих на территории муниципального образования Кваркенский район, взыскано 1 022 523 руб. 25 коп. в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за освещение и отопление за различные периоды времени, начиная с 01.01.2005 (т. 1, л.д. 14-102).

Указанные решения суда исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается копиями исполнительных листов, выписками с лицевого счета бюджета муниципального образования, платежными поручениями, представленными в материалы дела (т. 2, л.д. 1-122; т. 4, л.д. 1-178; т. 5, л.д.1-157).

Ссылаясь на то, что расходы муниципального образования Кваркенский район по исполнению решений о взыскании в пользу медицинских работников МАУЗ "Кваркенская ЦРБ" понесенных расходов по оплате за отопление и освещение, должны возмещаться за счет средств федерального бюджета, истец обратился в арбитражный суд с настоящим исковым заявлением.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что сумма в размере 1 022 523 руб. 25 коп. является для истца убытками, понесенными им в связи с неисполнением ответчиком своих обязанностей по предоставлению соответствующего финансирования. Поскольку финансовое обеспечение предоставления льготы является расходным обязательством Российской Федерации, и должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, исковые требования признаны судом подлежащими удовлетворению за счет казны Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют материалам дела и законодательству.

В силу пункта 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статьи 16, 1069 указанного Кодекса).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В силу части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, (далее - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Основы) в редакции, действовавшей до 01.01.2005, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых указанным Федеральным законом нормах возникло до 01.01.2005, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.

С учетом положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", финансовое обеспечение рассматриваемых полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи указанных средств нижестоящим бюджетам в соответствии со статьями 130, 133, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субвенций и субсидий.

При этом расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу, удовлетворены исковые требования физических лиц - медицинских работников, проживающих на территории муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области, в пользу которых взыскано 1 022 523 руб. 25 коп. за счет средств бюджета муниципального образования.

Взысканные суммы правильно квалифицированы судом первой инстанции в качестве убытков, поскольку, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств.

Учитывая, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию установленных федеральным законодательством льгот, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении искового требования на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции принял во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, согласно которой недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для применения статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также неправильном толковании законодательства, в том числе Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ и статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, подлежат отклонению, что непосредственно следует из мотивировочной части настоящего постановления. Необходимости повторного исследования соответствующих доводов суд апелляционной инстанции не усматривает.

Довод о необоснованном неприменении судом первой инстанции статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации о расходных обязательствах муниципального образования, которыми являются суммы, взысканные судами общей юрисдикции с истца, также подлежит отклонению.

Как разъяснено в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с ответчика не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.06.2014 по делу N А47-2977/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

З.Н. Серкова

Судьи

С.Д. Ершова Г.М. Столяренко