Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2014 г. N 01АП-4686/14

28 августа 2014 г.

А39-903/2014

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия и Федорова Олега Владимировича (Республика Мордовия, г. Рузаевка)

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 02.06.2014

по делу N А39-903/2014,

принятое судьей Артамоновой Л.А.

по заявлению администрации Рузаевского муниципального района Республики Мордовия

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия от 10.02.2014 по делу N 415,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия - Катичевой Н.А. по доверенности от 22.07.2014 N 29;

от Федорова Олега Владимировича - Федорова О.В., лично, на основании паспорта,

и установил:

администрация Рузаевского муниципального района Республики Мордовия (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия (далее - Управление, антимонопольный орган) от 10.02.2014 по делу N 415.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью "Рузбизнесцентр" (далее - ООО "Рузбизнесцентр") и Федоров Олег Владимирович (далее - Федоров О.В.).

Решением от 02.06.2014 Арбитражный суд Республики Мордовия частично удовлетворил требование администрации и признал недействительными пункт 4 решения и предписание Управления от 10.02.2014 по делу N 415. В остальной части администрации в удовлетворении требований отказано.

Управление и Федоров О.В. не согласились с решением арбитражного суда первой инстанции в части удовлетворенных заявителю требований и обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят его в указанной части отменить в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления и Федоров О.В. в судебном заседании поддержали доводы апелляционных жалоб.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено с использованием системы видеоконференцсвязи.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Мордовия от 02.06.2014 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Управления и Федорова О.В., суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения в обжалуемой части.

Как усматривается из материалов дела, на основании обращения Федорова О.В. о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, выразившегося в отказе в предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта торговли по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, ул. Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север, Управление приказом от 11.11.2013 N 231-оу возбудило в отношении администрации дело N 415 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 22.05.2013 ООО "Рузбизнесцентр" обратилось в администрацию с заявлением о выделении дополнительного земельного участка площадью 900,0 кв.м с предварительным согласованием места размещения объекта для размещения объекта торговли и общественного питания (реконструкция здания торгового комплекса), расположенного по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, ул. Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север.

Постановлением администрации от 19.06.2013 N 978 утверждена схема расположения земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на кадастровом плане в кадастровом квартале 13:25:0111115 площадью 620,0 кв.м, расположенного по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север, для размещения объекта торговли и общественного питания.

28.06.2013 в газете "Рузаевская газета" N 26 администрацией размещено информационное сообщение о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта торговли и общественного питания по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, ул. Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север.

Постановлением администрации от 03.07.2013 N 1074 "О предварительном согласовании места размещения объекта торговли и общественного питания по адресу: РМ, г. Рузаевка, улица Менделеева. Ориентир дом N 3. Участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север" предварительно согласовано место размещения объекта торговли и общественного питания ООО "Рузбизнесцентр" на испрашиваемом земельном участке и утвержден акт выбора земельного участка.

10.07.2013 на основании сообщения, опубликованного в газете "Рузаевская газета" от 28.06.2013 N 26, Федоров О.В. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении с предварительным согласованием в аренду земельного участка примерным размером 180,0 кв.м, расположенного по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, ул. Менделеева, ориентир дом N 3, в 10,0 м по направлению на север для размещения объекта торговли и общественного питания.

Вместе с тем постановлением от 05.08.2013 N 1284 администрация предоставила ООО "Рузбизнесцентр" в аренду сроком на 3 года земельный участок из земель, государственная собственность на которые не разграничена, с кадастровым номером 13:25:0111115:4016 площадью 620,0 кв.м по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север, в границах прилагаемого кадастрового плана, для размещения объекта торговли и общественного питания.

На основании данного постановления 05.08.2013 между администрацией (арендодатель) и ООО "Рузбизнесцентр" (арендатор) заключен договор N 43-13 аренды указанного земельного участка.

Письмом от 09.08.2013 N 3463 администрация сообщила Федорову О.В. о формировании земельного участка и его предоставлении ООО "Рузбизнесцентр".

Антимонопольный орган посчитал, что при получении заявлений от ООО "Рузбизнесцентр" и Федорова О.В. о предоставлении в аренду испрашиваемого земельного участка администрация должна была провести торги на право заключения договора аренды этого земельного участка по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам рассмотрения дела N 415 Управление приняло решение от 10.02.2014, пунктами 1 и 2 которого признало бездействие администрации, выразившееся в непроведении торгов по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта торговли по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева, ориентир дом N 3, участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север, а также действия администрации, выразившиеся в принятии постановлений от 03.07.2013 N 1074 "О предварительном согласовании места размещения объекта торговли и общественного питания по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева. Ориентир дом N 3. Участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север" и от 05.08.2013 N 1284 "О предоставлении земельного участка ООО "Рузбизнесцентр", нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 решения Управления администрации выдано предписание от 10.02.2014 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, которым ей предписано в срок до 25.02.2014 прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно: отменить постановления от 03.07.2013 N 1074 "О предварительном согласовании места размещения объекта торговли и общественного питания по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева. Ориентир дом N 3. Участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север" и от 05.08.2013 N 1284 "О предоставлении земельного участка ООО "Рузбизнесцентр".

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции сделал вывод о доказанности в действиях (бездействии) администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и, соответственно, о законности принятого антимонопольным органом в этой части решения от 10.02.2014 по делу N 415.

Администрацией решение суда в этой части не обжаловалось.

Вместе с тем суд посчитал необоснованным решение Управления в части необходимости выдачи администрации предписания по указанному делу и выдачу самого предписания.

Решение суда в части отмены пункта 4 решения Управления о выдаче администрации предписания и самого предписания обжаловано антимонопольным органом и Федоровым О.В. в суд апелляционной инстанции.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Так, предписание выдается по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу; предписание подлежит исполнению в установленный им срок (статьи 50 и 51 Закона о защите конкуренции).

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При этих условиях предписание государственного органа, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В оспариваемом предписании администрации предписано в срок до 25.02.2014 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем отмены постановлений администрации от 03.07.2013 N 1074 "О предварительном согласовании места размещения объекта торговли и общественного питания по адресу: Республика Мордовия, г. Рузаевка, улица Менделеева. Ориентир дом N 3. Участок находится примерно в 10,0 м от ориентира по направлению на север" и от 05.08.2013 N 1284 "О предоставлении земельного участка ООО "Рузбизнесцентр".

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе отменить принятые им правовые акты только в том случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Вместе с тем такая отмена, как и любые другие действия, и акты органа местного самоуправления не могут противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права.

На основании статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности, путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.

Исходя из положений части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Если такое решение направлено в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, то возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения данного вопроса в административном порядке законодательством не предусмотрена (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09).

В данном случае на момент выдачи предписания (10.02.2014) постановления, которые антимонопольный орган обязал администрацию отменить, были реализованы и между администрацией и ООО "Рузбизнесцентр" 05.08.2013 заключен договор N 43-13 аренды спорного земельного участка.

Данный договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном законом порядке 30.08.2013 за государственным номером 13-13-07/028/2013-493, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 24.05.2014 N 07/003/2014-1288.

Договор аренды земельного участка имеет сложный юридический состав, включающий акт органа местного самоуправления (постановление) и соглашение сторон (договор), заключенное на основании этого акта.

Публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли и существуют по настоящее время иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.

Следовательно, орган местного самоуправления не вправе в порядке статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменять муниципальные правовые акты, на основании которых возникли (и реально существуют) иные (в данном случае - гражданско-правовые) отношения.

На момент принятия оспариваемых решения и предписания договор аренды земельного участка от 05.08.2013 N 43-13 в судебном порядке не был оспорен и признан недействительным, а потому арендные правоотношения не могут быть прекращены органом местного самоуправления в одностороннем порядке.

Как обоснованно отметил суд, полномочия антимонопольного органа, предусмотренные в статье 23 Закона о защите конкуренции, не ограничиваются только выдачей предписания.

Так, антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству (пункт 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

При установленных обстоятельствах пункт 4 решения и предписание Управления непосредственно затрагивают права ООО "Рузбизнесцентр", в связи с чем выводы суда о их незаконности суд апелляционной инстанции считает правомерными.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что пункт 4 решения и предписание Управления от 10.02.2014 по делу N 415 не соответствуют положениям вышеназванного законодательства и нарушают права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя и признал недействительными пункт 4 решения и предписание Управления от 10.02.2014 по делу N 415.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Республики Мордовия в обжалуемой части отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционные жалобы Управления и Федорова О.В. по приведенным в них доводам удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 02.06.2014 по делу N А39-903/2014 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия и Федорова Олега Владимировича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов