Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2014 г. N 01АП-3498/14

28 августа 2014 г.

А43-25821/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарями судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.04.2014

по делу N А43-25821/2013,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СИТИ АУТДОР" (ОГРН 1115262019840, ИНН 5262270525, г. Нижний Новгород, ул. Белинского, д. 124, офис 5)

о признании недействительным решения администрации города Нижнего Новгорода от 22.08.2013,

без участия лиц,

общество с ограниченной ответственностью "СИТИ АУТДОР" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным решения администрации города Нижнего Новгорода (далее - администрация) от 22.08.2013 об отказе Обществу в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (щит размером 6,00х3,00-м) по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Кузбасская, д. 10 (около дома, за ограждением), об обязании администрации выдать Обществу разрешение на установку указанной рекламной конструкции сроком на 5 лет.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечено муниципальное казенное учреждение "Рекламная служба города Нижнего Новгорода".

Решением от 24.04.2014 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требования Общества.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит его отменить в связи несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация и Общество заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 24.04.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, 01.07.2013 Общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (щит размером 6,00х3,00-м) по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Кузбасская, д. 10 (около дома, за ограждением), приложив необходимые для его рассмотрения документы.

Решением от 22.08.2013 администрация в лице Департамента градостроительного развития и архитектуры в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) отказала Обществу в выдаче разрешения, указав, что установка рекламной конструкции в заявленном месте не соответствует Схеме размещения рекламных конструкций (пункты 6.4.1.2 и 6.2.2 Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в г. Нижнем Новгороде, утвержденных решением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119).

Посчитав, что решение администрации об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции не соответствуют действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 6, пунктом 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

Подпунктом 38 пункта 1 статьи 8, подпунктом 10 пункта 3 статьи 43 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 23.11.2005 N 91, установлено, что к вопросам местного значения города Нижнего Новгорода и к полномочиям администрации города относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории города, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

Согласно пунктам 1.1, 1.2, разделу 2 Положения о Департаменте градостроительного развития и архитектуры администрации, утвержденного постановлением администрации от 21.06.2011 N 2376, Департамент образован в соответствии с законодательством Российской Федерации для обеспечения работы администрации города в области архитектуры, градостроительной деятельности. Департамент является структурным подразделением администрации города; основными целями и задачами его деятельности в том числе являются: участие в формировании и проведении градостроительной политики администрации; регулирование градостроительной деятельности на территории городского округа город Нижний Новгород в пределах полномочий, установленных действующим законодательством; обеспечение условий осуществления градостроительной деятельности на территории городского округа в соответствии с основными принципами законодательства о градостроительной деятельности; обеспечение благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности на территории города Нижнего Новгорода.

Оспариваемое решение подписано директором Департамента градостроительного развития и архитектуры администрации, а значит, оно принято уполномоченным органом.

В силу части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Как предусмотрено в части 9 статьи 19 Закона о рекламе, установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

К указанному в части 9 этой статьи заявлению прилагаются данные о заявителе - физическом лице. Данные о государственной регистрации юридического лица или о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя запрашиваются уполномоченным на выдачу разрешений органом в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции необходимо использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, документом, подтверждающим согласие этих собственников, является протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В случае, если соответствующее недвижимое имущество находится в государственной или муниципальной собственности, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа запрашивает сведения о наличии такого согласия в уполномоченном органе, если заявитель не представил документ, подтверждающий получение такого согласия, по собственной инициативе (часть 11 статьи 19 Закона о рекламе).

На основании части 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Часть 15 статьи 19 Закона о рекламе предусматривает, что решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям: несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента (пункт 1); несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций) (пункт 2); нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта (пункт 3); нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4); нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании (пункт 5); нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи (пункт 6).

В соответствии с пунктом 6.4.1 Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, утвержденных решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения, далее - Правила N 119), решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято администрацией города Нижнего Новгорода, в частности, в случае несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте Схеме (в случае, если место установки рекламной конструкции определяется Схемой) (пункт 6.4.1.2.).

Отказывая Обществу в выдаче разрешения по этому основанию, администрация сослалась на то, что установка рекламной конструкции в заявленном месте не соответствует схеме рекламных конструкций.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод арбитражного суда о незаконности указанного основания.

В данном случае на момент подачи Обществом в администрацию заявления о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и принятия оспариваемого решения администрации в действие (с 08.05.2013) вступил Федеральный закон от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 98-ФЗ), которым установлены новые правила размещения и эксплуатации рекламных конструкций.

В частности, статья 19 Закона о рекламе дополнена частью 5.8, согласно которой органы местного самоуправления обязаны до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В силу части 4 статьи 4 Федерального закона N 98-ФЗ до утверждения схем должен применяться ранее действовавший порядок размещения рекламных конструкций.

После утверждения схем разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должны выдаваться только на места, указанные в схемах (часть 5 статьи 4 Федерального закона N 98-ФЗ).

Этим же законом введено такое основание для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, как несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (пункт 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе).

Из приведенных норм следует, что Федеральным законом N 98-ФЗ предусмотрена необходимость разработки органами местного самоуправления специальных схем размещения, введены требования к ним и установлен запрет на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций без согласования с такими схемами.

В связи с этим применение пункта 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, позволяющего уполномоченному органу отказывать в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте Схеме размещения, возможно только со дня утверждения Схемы.

Вместе с тем, как установил суд первой инстанции, ни на момент обращения Общества в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, ни на момент принятия оспариваемого решения Схема размещения, соответствующая требованиям части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе (с изменениями и дополнениями от 07.05.2013), не была утверждена.

Утвержденная решением Городской Думы от 12.12.2012 N 206 Схема размещения рекламных конструкций, на которую ссылается администрация, не содержит указания на рекламные конструкции на земельных участках независимо от форм собственности, а ограничена только муниципальными рекламными местами, а также предварительно не согласована с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

С учетом требований к Схеме размещения рекламных конструкций, введенных Федеральным законом N 98-ФЗ, вступившим в силу на момент обращения Общества с соответствующим заявлением в администрацию и принятия ею оспариваемого решения, Схема установки рекламных конструкций, утвержденная решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 12.12.2012 N 206, как не соответствующая этим требованиям, не могла служить основанием для отказа заявителю в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Надлежащая Схема размещения, отвечающая требованиям Закона о рекламе, утверждена решением Городской Думы от 29.01.2014 N 11.

Следовательно, у администрации отсутствовали основания для отказа в выдаче Обществу разрешения на установку рекламной конструкции в силу пункта 2 части 15 статьи 19 Закона о рекламе.

Указанная правовая позиция выработана по делу N А43-22034/2013 с аналогичными обстоятельствами. Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.12.2013 по указанному делу в рассмотренной части оставлено без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2014 и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 06.08.2014.

В суде первой инстанции по настоящему делу и в апелляционной жалобе администрация также указала, что Схема, утвержденная решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 12.12.2012 N 206, разработана на основании Правил N 119, служит одним из критериев определения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки; она не тождественна схеме, понятие которой введено Федеральным законом N 98-ФЗ.

В соответствии с пунктом 4.5.2 Правил N 119 (в редакции решения Городской Думы г. Н.Новгорода от 30.01.2013 N 10, действующей на момент принятия оспариваемого решения) на территории города Нижнего Новгорода разрешается установка рекламных конструкций в соответствии с требованиями, предусмотренными территориальными зонами с целью сохранения архитектурного облика сложившейся застройки города.

В целях применения настоящих Правил на основе анализа историко-градостроительной среды города, а также в соответствии с генеральным планом города Нижнего Новгорода выделяются территориальные зоны, предусмотренные пунктом 4.5.3. Правил N 119, в которых в свою очередь допускается размещение рекламных конструкций соответствующих типов, определенных в пункте 4.5.4. Правил N 119.

В рассматриваемом случае доказательств несоответствия спорной рекламной конструкции требованиям указанных положений администрация в материалы дела не представила и не указала, каким образом размещение рекламной конструкции будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки, а также в чем именно заключается нарушение архитектурного облика.

В этой связи ссылка администрации на то, что Схему, утвержденную решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 12.12.2012 N 206, необходимо применять как критерий оценки соответствия рекламных конструкций архитектурному облику города, признается несостоятельной.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение администрации об отказе в выдаче Обществу разрешения на установку спорной рекламной конструкции противоречит требованиям вышеназванного законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы администрации судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Общества и признал недействительным оспариваемое решение администрации.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Вместе с тем, обязав администрацию выдать Обществу разрешение на установку спорной рекламной конструкции, суд не учел следующее.

Схема размещения, соответствующая требованиям Закона о рекламе, утверждена решением Городской Думы от 29.01.2014 N 11. В указанной схеме место размещения рекламной конструкции, заявленное Обществом, отсутствует.

В рамках нового правового регулирования соблюдение нормы, предусматривающей установку рекламных конструкций только в местах, указанных в Схеме размещения, является обязательным, а потому оснований для выдачи Обществу разрешения на установку спорной рекламной конструкции не имелось.

Однако суд апелляционной инстанции учитывает, что суд первой инстанции принял по существу правильное решение, в связи с чем считает возможным, не отменяя его, исключить из резолютивной части обжалуемого судебного акта указание на правовосстановительную меру.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 24.04.2014 по делу N А43-25821/2013 оставить без изменения, исключив из абзаца второго его резолютивной части слова "и обязать Администрацию города Нижнего Новгорода в десятидневный срок с момента вступления решения в законную силу выдать ООО "СИТИ АУТДОР" разрешение на установку указанной рекламной конструкции сроком на 5 лет".

Апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов