Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2014 г. N 08АП-5437/14

город Омск

01 сентября 2014 г.

Дело N А75-949/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 сентября 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лотова А.Н.,

судей Золотовой Л.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-5437/2014) Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 15.04.2014 по делу N А75-949/2014 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, - открытого акционерного общества "Ханты-Мансийское АТП", индивидуального предпринимателя Маципула Юрия Викторовича,

об оспаривании решения и предписания от 10.01.2014 по делу N 05-06-279/2013,

при участии в судебном заседании представителей:

от Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от открытого акционерного общества "Ханты-Мансийское АТП" - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя Маципула Юрия Викторовича - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее по тексту - заявитель, Департамент) обратился с заявлением в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее по тексту - антимонопольный орган, Управление) об оспаривании решения и предписания от 10.01.2014 по делу N 05-06-279/2013.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.04.2014 по делу N А75-949/2014 Департаменту отказано в удовлетворении заявленных требований.

Суд первой инстанции признал обоснованными выводы антимонопольного органа о нарушении Департаментом части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при внесении изменения в маршрут (расписания движения (отправления) автобусов) "Ханты-Мансийск-Нижневартовск".

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент обратился с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.04.2014 по делу N А75-949/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает следующее:

- изменение маршрута было произведено с учетом соответствующего обоснования, содержащего в пояснительной записке ОАО "Ханты-Мансийское АТП";

- уменьшение пассажиропотока ИП Маципулы Ю.В. связано с тем, что с июля 2013 года перевозки по данному маршруту предпринимателем выполнялись нерегулярно.

Управление в письменном отзыве на апелляционную жалобу решение суда первой инстанции просит оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Антимонопольный орган заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

Департамент, ОАО "Ханты-Мансийское АТП", ИП Маципула Ю.В., надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайства об отложении судебного заседания не представлены. Третьими лицами письменные отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу, отзыв, установил следующие обстоятельства.

04.05.2013 ОАО "Ханты-Мансийское АТП" обратилось в Департамент за согласованием изменения регулярного автобусного маршрута N 674 "Ханты-Мансийск-Нижневартовск" в части изменения времени отправления автобуса с 09 часов 10 минут на 10 часов 00 минут.

16.05.2013 изменение времени отправления Департаментом было согласовано.

ИП Маципула Ю.В. 12.07.2013 обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия Департамента при изменении расписания движения (отправления) маршрута "Ханты-Мансийск-Нижневартовск", поскольку внесение изменений в маршрут повлекло снижение у ИП Маципула Ю.В. пассажиропотока (т. 1 л.д.40-41).

По результатам рассмотрения жалобы, Управлением принято решение от 10.01.2014, согласно которому действия Департамента по внесению изменения в маршрут (расписания движения (отправления) автобусов) "Ханты-Мансийск-Нижневартовск" признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что привело к ограничению, устранению конкуренции (т. 1 л.д.10-11).

10.01.2014 Департаменту выдано предписание N 3 от 10.01.2014 об устранении нарушения антимонопольного законодательства (т. 1 л.д.18-19).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Департамент обратился в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.04.2014 по делу N А75-949/2014 Департаменту отказано в удовлетворении заявленных требований.

Означенное решение обжалуется заявителем в суд апелляционной инстанции.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункту 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В рассматриваемом случае оспариваемым решением Управления в действиях Департамента признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, выразившегося в согласовании внесения изменений в маршрут (расписание движения (отправления) автобусов) "Ханты-Мансийск - Нижневартовск", что привело к ограничению, устранению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции указанный вывод антимонопольного органа считает обоснованным на основании следующего.

Вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего автотранспорта, исходя из смысла статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", отнесены законодателем к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации помимо прочего относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что по вопросам, указанным в вышеприведенном пункте настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

Организацию транспортного обслуживания населения по пригородным и межмуниципальным маршрутам в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре регулирует Закон ХМАО - Югры от 16.12.2011 N 114-оз "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования по пригородным и межмуниципальным маршрутам в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон о транспортном обслуживании населения в ХМАО-Югре).

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона о транспортном обслуживании населения в ХМАО-Югре, уполномоченный орган - уполномоченный исполнительный орган государственной власти автономного округа, осуществляющий функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере организации транспортного обслуживания, перевозок пассажиров и багажа легковым такси. В соответствии со статьей 6 Закона о транспортном обслуживании населения в ХМАО-Югре регулярные пассажирские перевозки по пригородным и межмуниципальным маршрутам осуществляются перевозчиками в соответствии с заключенными договорами о регулярных пассажирских перевозках автомобильным транспортом общего пользования по пригородным и межмуниципальным маршрутам между уполномоченным органом и перевозчиками, отобранными на конкурсной основе, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Уполномоченный орган устанавливает требования к количеству, категории, классу и вместимости пассажирских автомобильных транспортных средств общего пользования при перевозках по пригородным и межмуниципальным маршрутам на каждом маршруте, график движения исходя из пассажиропотока, пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры.

В соответствии со статьей 7 Закона о транспортном обслуживании населения в ХМАО-Югре открытие, изменение и закрытие пригородных и межмуниципальных маршрутов, временное прекращение движения по пригородным и межмуниципальным маршрутам осуществляются уполномоченным органом с учетом потребности населения в транспортном обслуживании, необходимости обеспечения устойчивого и безопасного транспортного обслуживания в порядке, установленном Правительством Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Инициаторами открытия, изменения и закрытия пригородных и межмуниципальных маршрутов являются исполнительные органы государственной власти автономного округа, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 16.11.2012 N 442-п "О Департаменте дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры" утверждено Положение о Департаменте дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры.

Согласно пункту 6.3.2 Положения о Департаменте дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры, Департамент организует транспортное обслуживание населения, в том числе автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении.

Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 29.12.2012 N 552-п "О порядке организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" утвержден Порядок открытия, изменения и закрытия пригородных и межмуниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и временного прекращения автобусного движения на пригородных и межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (далее по тексту - Порядок).

Согласно пункту 1.2 Порядка решение об изменении маршрутов принимает Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (уполномоченный орган). Открытие, изменение и закрытие маршрутов осуществляется с учетом сложившейся маршрутной сети, анализа фактического и планируемого (прогнозируемого) пассажиропотоков, потребностей в перевозках (пункт 1.3 Порядка). Инициаторами открытия, изменения и закрытия маршрутов могут выступать исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (пункт 1.4 Порядка).

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка в маршрут могут вноситься изменения, в том числе, времени отправления транспортных средств от остановочных пунктов в связи с изменением пассажиропотока.

Для внесения изменений в маршрут инициатор представляет в уполномоченный орган следующие документы: заявление; обоснование изменения маршрута; схему измененного маршрута (в случае ее изменения) с указанием остановочных пунктов, согласованную с органами местного самоуправления муниципальных районов и (или) городских округов, по территории которых проходит маршрут; расписание движения транспортных средств (пункт 3.2 Порядка).

Согласно пункту 3.3. Порядка уполномоченный орган в течение 30 календарных дней с даты получения документов:

осуществляет их экспертизу;

при необходимости организует проведение обследования маршрута;

принимает решение об изменении маршрута или об отказе в его изменении;

в письменном виде информирует инициатора и осуществляющего регулярные перевозки на данном маршруте перевозчика о принятом решении.

Вышеуказанным пунктом в рамках временного отрезка в 30 календарных дней предусмотрен комплекс действий - экспертиза документов, обследование маршрута, принятие решения, уведомление инициатора и (или) перевозчика.

Согласно пункту 3.6. Порядка решение об отказе в изменении маршрута принимается, в частности, в случае отсутствия потребности в пассажирских перевозках, которые, уполномоченным органом устанавливаются при осуществлении экспертизы документов (согласно пункту 3.2 Порядка) представленных инициатором изменений в маршрут.

Как усматривается из материалов дела, Департаментом был утвержден паспорт автобусного маршрута Ханты-Мансийск - Нижневартовск ИП Маципуле Ю.В. со временем отправления на 10 часов 20 минут.

По открытому межмуниципальному маршруту "Ханты-Мансийск -Нижневартовск" Департаментом в апреле 2012 года утверждено расписание движения автобусов ОАО "Ханты-Мансийское автотранспортное предприятие" со временем отправления из г. Ханты-Мансийска на 09 часов 10 минут.

16.05.2013 по открытому межмуниципальному маршруту "Ханты-Мансийск - Нижневартовск" Департаментом утверждено расписание движения автобусов ОАО "Ханты-Мансийское автотранспортное предприятие", которым время отправления из г. Ханты-Мансийска изменено с 09 часов 10 минут на 10 часов 00 минут.

В данном случае антимонопольный орган расценил указанные действия Департамента как приводящие или способные привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Апелляционный суд признает обоснованным указанный вывод Управления.

Так, в ответ на запрос Управления от 03.10.2013 ОАО "Ханты-Мансийское автотранспортное предприятие" представило данные пассажиропотока (вх.N 02-6077 от 08.10.2013) по автобусному маршруту "Ханты-Мансийск - Нижневартовск" (т.1, л.д. 87):

- в период с 01.01.2013 по 01.10.2013 время отправления 09:10 ч., 10:00 ч., 10:20 ч. составляет 1 972 пассажира. Перевозчиками по данному маршруту являются ООО "Севертрансавто-1", ОАО "Ханты-Мансийское АТП", ИП Маципула Ю.В.;

- в период с 16.05.2013 по 01.10.2013 время отправления 10:00 ч. пассажиропоток составляет 1 224 пассажира;

- в период с 01.01.2013 по 01.10.2013 время отправления 10:20 ч. пассажиропоток составляет 635 пассажира, перевозчиком на данном маршруте является ИП Маципула;

- в период с 16.05.2013 по 01.10.2013 время отправления 10:20 ч. пассажиропоток составляет 53 пассажира, перевозчиком на данном маршруте является ИП Маципула.

Таким образом, материалами дела подтверждается тот факт, что в рассматриваемом случае внесение Департаментом изменений в маршрут "Ханты-Мансийск - Нижневартовск" (изменение времени отправления транспортного средства ОАО "Ханты-Мансийское АТП" с 09 часов 10 минут на 10 часов 00 минут) повлекло значительное снижение у ИП Маципула Ю.В. пассажиропотока и возникновение негативных последствий для предпринимателя.

Указанные действия привели к ограничению конкуренции вследствие несоблюдения Департаментом требований вышеуказанного Порядка.

Как было указано ранее, согласно пункту 3.2. Порядка, для внесения изменений в маршрут инициатор вместе с заявлением должен представить в уполномоченный орган обоснование изменения маршрута.

Согласно письму Департамента от 23.09.2013 N 05-Исх-3956, адресованного в адрес антимонопольного органа, ОАО "Ханты-Мансийское АТП" представило в Департамент на утверждение расписание по маршруту "Ханты-Мансийск-Нижневартовск", изложив просьбу устно. При этом Департамент указал, что представление экономического обоснования изменения отправления транспортных средств от остановочных пунктов не предусмотрено нормативными правовыми актами (том 1 л.д.80).

Как следует из протокола заседания комиссии Ханты-Мансийского УФАС России по рассмотрению дела N 05-06-279/2013 о нарушении антимонопольного законодательства, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства представитель Департамента на вопрос о том, каким образом производилось согласование изменения в расписании без заявления, обоснования изменения маршрута, пояснил, что ОАО "Ханты-Мансийское АТП" обратилось с устной просьбой, обоснование изменения маршрута в данном случае не требуется (т.4 л.д.146-149).

Представленная в материалы дела ОАО "Ханты-Мансийское АТП" пояснительная записка к расписанию автобусов (т.т.4 л.д.79) таковым не может быть признана, поскольку доказательств направления ОАО "Ханты-Мансийское АТП" этого документа, равно как и заявлений пассажиров (т.4 л.д. 141-145), в адрес Департамента для рассмотрения вопроса о внесении изменений в маршрут, в материалах дела не имеется.

В нарушение пункта 3.3 Порядка Департамент экспертизу представленных документов, а также обследования маршрута не проводил, доказательство обратного не представлены.

Учитывая указанное, апелляционный суд признает обоснованным вывод Управления о том, что действия Департамента при согласовании изменения в расписание ОАО "Ханты-Мансийское АТП" осуществлены без обоснования изменения в маршрут и экспертизы документов.

При таких обстоятельствах, поскольку указанные действия Департамента привели к ограничению, устранению конкуренции, оспариваемое решение Управление, а также выданное на его основании предписание, являются обоснованными и законными.

Доводы подателя жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

По мнению суда апелляционной инстанции, судом первой инстанции полно исследованы и установлены все фактические обстоятельства дела, дана надлежащая оценка представленным доказательствам и правильно применены нормы материального права без нарушений норм процессуального законодательства.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривается, так как Департамент на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа от 15.04.2014 по делу N А75-949/2014 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Л.А. Золотова Н.А. Шиндлер