Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2010 г. N 16АП-1899/10

г. Ессентуки

31 августа 2010 г.

Дело N А25-248/2010

Резолютивная часть постановления оглашена 25 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2010 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Белова Д.А.,

судей Джамбулатова С.И., Сулейманова З.М.,

при ведении протокола судебного заседания председательствующим судьей Беловым Д.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 18.06.2010 по делу N А25-248/2010

по заявлению Главного управления Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике о признании недействительными ненормативных актов,

с участием третьих лиц - Правокубанское городское поселение, Эркин-Шахарское сельское поселение, Адыге-Хабльское сельское поселение, Хабезское сельское поселение, Карачаево-Черкесское республиканское государственное унитарное предприятие "Теплоэнерго",

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Урусов И.А. подов. N 001 от 02.02.10,

от заинтересованного лица: Зименко Г.Р. по дов. N 2819-1/10 от 08.10.09,

от Правокубанского городское поселение: не явились, извещ. 30.07.10 N 559618,

от Эркин-Шахарского сельского поселения: не явились, извещ. 29.07.10 N 559601,

от Адыге-Хабльского сельского поселения: не явились, извещ. 29.07.10 N 559595,

от Хабезского сельского поселения: не явились, извещ. 29.07.10 N 559649,

от КЧР ГУП "Теплоэнерго": не явились, извещ. 30.07.10 N 559632, 559625,

УСТАНОВИЛ:

Главное управление Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам (далее - заявитель, Главное управление) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Карачаево-Черкесской Республики к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - заинтересованное лицо, УФАС по КЧР) о признании недействительными решений от 09.03.2010 по делам о нарушении антимонопольного законодательства N 3 исх. N 336-1/10, N 4 исх. N 338-1/10, N 5 исх. N 343-1/10, N 6 исх. N 345-1/10 и предписаний NN 5, 6, 7, 8 от 09.03.2010 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Заявленные требования мотивированы тем, что предписания и решения УФАС по КЧР приняты с нарушением требований действующего законодательства в сфере тарифно-ценового регулирования, с превышением полномочий. Кроме того, тарифы на тепловую энергию возросли исходя из необходимости выведения на 100 % уровень возмещения населением экономически обоснованных затрат предприятий по муниципальным образованиям, участвующим в программе сотрудничества с Фондом содействия реформам ЖКХ (Федеральный закон от 21.07.2007 N 185 - ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства").

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, судом первой инстанции привлечены Правокубанское городское поселение, Эркен - Шахарское сельское поселение, Адыге - Хабльское сельское поселение, Хабезское сельское поселение, КЧР ГУП "Теплоэнерго".

Решением суда от 18.06.10 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительными

- решения УФАС по КЧР от 09.03.2010 по делу N 3, исх N 336-1/10, по делу N 4, исх. N 338-1/10, по делу N 5, исх. N 343-1/10, по делу N 6, исх. N 345-1/10;

- предписания УФАС по КЧР от 09.03.2010 N 5, N 6, N 7, N 8.

В удовлетворении остальной части заявления суд отказал.

Не согласившись с таким решением суда, антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда в части удовлетворения требований отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заинтересованного лица, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, в результате чего сделал выводы, несоответствующие материалам дела. Кроме того, судом не дана надлежащая оценка представленным доказательствам.

Эркен-Шахарское сельское поселение представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержало доводы апелляционной жалобы и просило решение суда в обжалуемой части отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Главное управление Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просило решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. По мнению заявителя, судом принято законное и обоснованное решение, в связи с чем доводы, указанные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Зименко Г.Р. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда в обжалуемой части отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя Урусов И.А. против доводов апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве на нее, просил решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направили. КЧР ГУП "Теплоэнерго" представило ходатайство о проведении судебного разбирательства в отсутствие представителя.

Судебное заседание проведено в соответствии со статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом апелляционной инстанции проверена правильность принятого по делу решения в обжалуемой части.

Возражений в порядке части 5 статьи 268 Арбитражного кодекса Российской Федерации от лиц, участвующих в деле, не поступило.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, в соответствии с главами 24, 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, пришел к выводу о том, что решение суда следует отменить по следующим основаниям.

Из материалов следует, что Постановлением Правительства КЧР от 12.10.05 N 273 утверждено Положение о Главном управлении Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам, в соответствии с которым Главное управление осуществляет свою деятельность в области государственного регулирования тарифов (цен) на товары (услуги) и контроля за тарифами (ценами) в сферах, определенных федеральным и республиканским законодательством и в пределах своих полномочий принимает решения самостоятельно.

26.11.09 Главным управлением принято постановление N 41 "Об утверждении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую потребителям КЧ РГУП "Теплоэнерго" на 2010 год, согласно которому тариф на тепловую энергию для населения составил по Правокубанскому городскому поселению 1 917,84 руб. за 1 Гкал, по Эркен -Шахарскому сельскому поселению 1 889,26 руб. за 1 Гкал, по Адыге - Хабльскому сельскому поселению 2 976,81 руб. за 1 Гкал, по Хабезскому сельскому поселению 2318,76 руб. за 1 Гкал (т. 1 л.д. 7-9).

На основании заявления Главы Эркен - Шахарского сельского поселения, жалоб Глав администраций Адыге - Хабльского сельского поселения, Хабезского сельского поселения на необоснованно завышенное установление тарифов на тепловую энергию на 2010 год, а также письма Управления Роспотребнадзора по КЧР (т. 1 л.д. 74) возбуждено дело и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1 л.д. 116).

Комиссией установлено, что Главное управление утвердило завышенные тарифы, предоставленные КЧ РГУП "Теплоэнерго", без учета фактических затрат, тогда как КЧ РГУП "Теплоэнерго" Приказом от 29.08.2003 N 37 включено в "Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов (имеет на рынке распределения пара и горячей воды (тепловой энергии) на территории Карачаево - Черкесской Республики долю в размере более 50 процентов). В связи, с чем вынесены решения о признании Главного управления и КЧ РГУП "Теплоэнерго" нарушившими п. 1 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон) от NN 336-1/10, 338-1/10, 343-1/10, 345-1/10 от 09.03.2010 (л.д. 14-33) и выданы предписания NN 5, 6, 7, 8 от 09.03.2010 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства:

в срок до 15.03.2010 отменить тарифы по Правокубанскому городскому поселению, Эркен - Шахарскому сельскому поселению, Адыге - Хабльскому сельскому поселению, Хабезскому сельскому поселению, утвержденные постановлением Главного управления от 26.11.2009 N 41, и установленные без проведения соответствующих анализов и составления экспертных заключений;

не допускать при утверждении тарифов на тепловую энергию дифференциации физических лиц (граждан, индивидуальных предпринимателей) в зависимости от обязательств, принимаемых органами местного самоуправления по участию в программах и мероприятиях по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Главное управление, не согласившись с решениями о признании его нарушившим часть 1 статьи 16 Федерального закона и предписаниями о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, обжаловало их в Арбитражный суд КЧР.

В соответствии с пунктом 1 Положения "О федеральной антимонопольной службе", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 года N 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю по соблюдению антимонопольного законодательства.

При рассмотрении данного судебного дела судом первой инстанции не дана оценка предмету данного спора.

КЧ РГУП "Теплоэнерго" приказом от 29.08.2003 г. N 37 включено в "Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признании доминирующего положения хозяйствующих субъектов" и имеет на рынке распределения пара и горячей воды (тепловой энергии) на территории Карачаево-Черкесской Республики долю в размере более 50 %. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 ФЗ "О защите конкуренции" положение КЧ РГУП "Теплоэнерго" на рынке является доминирующим.

Обеспечение теплоэнергией потребителей Эркин-Шахарского сельского поселения через свой тепловой участок осуществляет предприятие КЧ РГУП "Теплоэнерго", которое является единым хозяйственным комплексом и имеет в своем составе 13 тепловых участков, не являющихся финансово самостоятельными. В составе КЧ РГУП "Теплоэнерго" имеются производственные структуры, обслуживающие все тепловые участки (административно-управленческий аппарат, производственная база и прирельсовая база в г. Усть-Джегуте), расходы на содержание которых должны быть учтены в тарифах для всех потребителей КЧ РГУП "Теплоэнерго" пропорционально реализации тепловой энергии, за исключением расходов по прирельсовой базе.

Согласно статье 2 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Закон о регулировании тарифов) государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на тепловую энергию.

Из имеющихся в материалах дела документов следует, что экономически обоснованный тариф установлен в целом по КЧ РГУП "Теплоэнерго" в размере 2 609,96 руб. за 1 Гкал. на основании Заключения рабочей группы заявителя (далее - Заключение). Заключение выполнено по материалам, представленным КЧ РГУП "Теплоэнерго" для расчета тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям в 2010 году. Представлена смета затрат на производство тепловой энергии по КЧ РГУП "Теплоэнерго" на 2010 год, в которую включены все прямые и косвенные затраты по предприятию. При формировании тарифа на Тепловую энергию ГУ КЧР по тарифам и ценам определяет экономически обоснованные затраты в целом по предприятию, а не по отдельным участкам. Тепловые участки КЧ РГУП "Теплоэнерго" расположены в разных муниципальных образованиях, технологически сетями теплоснабжения не связаны и используют для выработки тепловой энергии практически все виды топлива. Котельные оборудованы котлами различной производительности и различных КПД, нормативные тепловые потери по каждой котельной различны из-за конфигурации тепловых сетей и объемов передаваемой по ним тепловой энергии. Из анализа представленных ГУ КЧР по тарифам и ценам материалов следует, что котельная Эркин-Шахарского сельского поселения работает исключительно на газе.

На основании проведенного общего анализа по всему КЧ РГУП "Теплоэнерго" принято решение о введении в действие с 1 января 2010 года тарифа на тепловую энергию, отпускаемую Карачаево-Черкесским республиканским государственным предприятием "Теплоэнерго", дифференцированных тарифов населению по Эркин-Шахарскому тепловому участку фактические расходы за 2009 год составили 2 041 тыс. руб., в тариф на 2010 год заложены расходы в размере 3679,3 тыс. руб., т.е. расходы возросли на 80 % при максимальном росте цены на газ на уровне 25%, при этом объем потребляемого тепла не увеличивается, т.к. не планируется подключение новых потребителей.

Судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, относительно увеличения планируемых объемов топлива и соответственно затрат по этой статье, кроме как ссылок на методику.

По статье "Затраты на оплату труда" предложено принять в смете на уровне плана 2009 года в размере 95 780 тыс. руб., а принято заявителем -50 381,2 тыс. руб., т.е. на 45398,8 тыс. руб. меньше, чем предложено КЧ РГУП "Теплоэнерго", но эти средства все-таки заложены в тариф путем увеличения на 44 193,29 тыс. руб. запрошенных КЧ РГУП "Теплоэнерго" своих затрат на прочие расходы. В Заключении снижение по затратам на оплату труда и увеличение на прочие расходы обосновано оптимизацией плана 2009 года по сценарным условиям функционирования экономики РФ на 2010-2012 годы, рекомендованным Минэкономразвития РФ.

Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 г. N 596 утверждены Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с которыми сценарные условия, которые содержат наиболее вероятные внешние и внутренние условия и характеристики социально-экономического развития Российской Федерации, соответствующие целям социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период включает такой прогнозный показатель как предельные темпы роста тарифов на товары (услуги) субъектов естественных монополий и услуги жилищно-коммунального комплекса, в связи с чем Федеральная служба по тарифам представляет в Минэкономразвития РФ предложения о предельных темпах роста регулируемых тарифов.

Материалы экспертной группы показывают, что и остальные статьи затрат в целом по предприятию заложены в смету затрат за анализируемый 2008 год со значительным запасом, даже к ожидаемым показателям за 2009 год. По цеховым и общеэксплуатационным расходам недоиспользовано более 23 миллионов рублей. При этом все сэкономленные средства поглощаются значительным перерасходом при закупках мазута, печного и дизельного топлива. Без выявления причин роста этих затрат (анализы и экспертные заключения) по каждому тепловому участку устанавливать экономически обоснованные тарифы представляется неправомерным.

Таким образом, суд первой инстанции не учел, что заявитель осуществил дифференцирование тарифов по каждой технологически обособленной системе централизованного теплоснабжения, расположенной в пределах одного муниципального образования, так как расчеты, предоставленные КЧ РГУП "Теплоэнерго" были согласованы заявителем и приняты рабочей группой в целом по предприятию, а тарифы установлены в разрезе муниципальных образований (тепловых участков), при этом затраты по каждому тепловому участку не были проанализированы, хотя пунктом 14 "Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке", утвержденных Приказом ФСТ от 06.08.2004 г. N 20-э/2 предусмотрено, что регулирование тарифов (цен) основывается на принципе обязательности ведения раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 16 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ (постановление Правительства РФ N 109 от 26.02.04) регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении тарифов и их предельных уровней. К делу об установлении тарифов должны быть приобщены экспертные заключения. Экспертное заключение должно содержать оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении тарифов, анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов, сравнительный анализ динамики расходов по отношению к предыдущему периоду. Представители заявителем пояснили Комиссии, что им достаточно было проведение общего анализа по предприятию (без экспертных заключений по каждому тепловому участку) для установления дифференцированных тарифов по тепловым участкам. Данному обстоятельству судом не дана правовая оценка.

Суд первой инстанции сделал ошибочный вывод о том, что рассматриваемые тарифы были установлены для населения, тогда как предприниматели должны оплачивать теплоэнергию согласно тарифов, указанных в приложении 2, в котором тарифы для муниципальных образований равны или гораздо меньше, чем в других сельских поселениях республики по следующим основаниям.

Установление тарифов без должного экономического обоснования и предоставление льгот по оплате теплоэнергии части населения в республике создает угрозу конкуренции.

Оплата за электроэнергию производится согласно тарифам, установленным для населения. Таким образом, гражданин - индивидуальный предприниматель может заниматься законной предпринимательской деятельностью в жилом помещении по месту проживания.

В соответствии с ч. 2 ст. 17 Жилищного кодекса РФ допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.

Таким образом, суд первой инстанции не применил нормы материального права, подлежащие применению.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции принимает довод апелляционной жалобы о том, что заявитель поставил предпринимателей, проживающий в Адыге-Хабльском сельском поселении, Хабезском сельском поселении, Правокубанском сельском поселении, Эркин-Шахарском сельском поселении и оплачивающий за тепло 100% тарифа в неравные конкурентные условия по отношению к предпринимателям, которые занимаются тем же видом деятельности в других населенных пунктах, в которых оплата за тепло производится с учетом значительных дотаций из бюджета.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении заявителем антимонопольного законодательства и правомерности вынесенного заинтересованным лицом решения и предписания и соответствии их действующему законодательству.

Проверив правильность принятого по делу решения суда в обжалуемой части, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции не применены нормы материального права, подлежащие применению, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам и материалам дела, в связи с чем решение суда на основании статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить. Нарушений норм процессуального права, судом апелляционной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 18.06.2010 по делу N А25-248/2010 в обжалуемой части отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня принятия в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Белов Д.А.

Судьи

Джамбулатов С.И. Сулейманов З.М.