Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10 сентября 2014 г. N 01АП-5380/14

10 сентября 2014 г.

А11-6970/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Смирнова Александра Юрьевича (ОГРН 304332730900142, ИНН 331700047050, г. Владимир)

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.06.2014

по делу N А11-6970/2013,

принятое судьей Тимчуком Н.Г.

по заявлению индивидуального предпринимателя Смирнова Александра Юрьевича

о признании незаконным бездействия администрации города Владимира,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Смирнова Александра Юрьевича - Кадыковой Т.А. на основании ордера от 03.09.2014 N 21;

от администрации города Владимира - Коленковой М.Ю. по доверенности от 10.01.2014 N 01-17/3;

от Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира - Коленковой М.Ю. по доверенности от 09.01.2014 N 1,

и установил:

индивидуальный предприниматель Смирнов Александр Юрьевич (далее - Предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия администрации г. Владимира (далее - администрация) по обеспечению ремонта автомобильной дороги на участке от пересечения с ул. Тракторной до дома N 20-б по Промышленному проезду в г. Владимире, об обязании администрации привести автомобильную дорогу на участке от пересечения с ул. Тракторной до дома N 20-б по Промышленному проезду в г. Владимире в соответствие с требованиями пунктов 3.1.1, 3.1.2 Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р. 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы, Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное учреждение "Благоустройство" (далее - МКУ "Благоустройство"), муниципальное казенное учреждение "Центр управления городскими дорогами" "Центр управления городскими дорогами" "Центр управления городскими дорогами" (далее - МКУ "Центр управления городскими дорогами"), Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Владимира (далее - Управление ЖКХ администрации).

Решением от 20.06.2014 Арбитражный суд Владимирской области прекратил производство по делу в части требования заявителя о признания незаконным бездействия администрации по обеспечению содержания автомобильной дороги на участке от пересечения с ул. Тракторной до дома N 20-б по Промышленному проезду в г. Владимире и об обязании администрации совершать действия по содержанию автомобильной дороги на участке от пересечения с ул. Тракторной до дома N 20-б по Промышленному проезду в г. Владимире в соответствии с требованиями раздела IV "Классификатора работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них". В остальной части суд отказал Предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Предприниматель не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Предпринимателя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель администрации и Управления ЖКХ администрации в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 20.06.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 05.04.2013 N 27, в котором просил сообщить, какие действия приняты ею для осуществления ремонта (капитального ремонта) и содержания участка автодороги от пересечения ул. Тракторной до дома N 20 "б" по Промышленному проезду в г. Владимире.

Письмом от 14.05.2013 N 36-01/1947 администрация сообщила, что данный участок муниципальной автомобильной дороги требует работ капитального характера. На 2013 год план работ по капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог общего пользования сформирован, все финансовые средства распределены пообъектно, в первую очередь исходя из социальной значимости. В адрес МКУ "Благоустройство", являющегося заказчиком работ по ремонту и содержанию дорог на территории г. Владимира, направлено письмо о принятии мер к возможному производству работ.

Посчитав бездействие администрации не соответствующим нормам действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) установлено, что дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации; капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги; ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

В силу статьи 14 Федерального закона N 257-ФЗ планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (пункт 6 статьи 13, статья 15 Федерального закона N 257-ФЗ). Указанные же органы в соответствии со статьей 13.1. указанного Закона обеспечивают муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения. В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов (части 1, 4 статьи 17 Федерального закона N 257-ФЗ).

В силу пункта 3 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 27.08.2009 N 150, оценка технического состояния автомобильных дорог проводится в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения - органом местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности либо уполномоченной им организацией.

На основании части 4 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Решением Совета народных депутатов от 18.11.2009 N 234 "О создании муниципального бюджетного учреждения г. Владимира "Благоустройство" создано муниципальное бюджетное учреждение г. Владимира "Благоустройство" (постановлением администрации г. Владимира от 09.12.2011 N 3812 изменен тип муниципального бюджетного учреждения на муниципальное казенное учреждение).

В соответствии с постановлением главы г. Владимира от 15.12.2009 N 4005 определена основная цель создания данного учреждения: надлежащее и эффективное использование объектов внешнего благоустройства, а также основными функциями учреждения являются: организация содержания, текущего и капитального ремонта, а также реконструкция закрепленных в установленном порядке объектов внешнего благоустройства; выполнение функций заказчика.

Согласно Уставу данное учреждение на городской территории выполняет функции заказчика по ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, организует проведение подрядных торгов на работы по ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, заключает контракты на работы по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства.

Постановлением администрации от 16.04.2013 N 1313 утвержден Порядок отбора автомобильных дорог общего пользования для проведения капитального ремонта и ремонта на территории муниципального образования город Владимир в 2013 году (далее - Порядок).

Данный Порядок определяет условия, порядок и критерии отбора автомобильных дорог общего пользования для формирования адресного перечня автомобильных дорог общего пользования, подлежащих капитальному ремонту и ремонту на территории муниципального образования город Владимир в 2013 году.

Организация отбора объектов для проведения капитального ремонта и ремонта включает в себя следующую последовательность: 1) сбор информации о техническом состоянии объектов; 2) формирование перечня объектов (пункт 3.1 Порядка).

Уполномоченный орган (МКУ "Благоустройство"), осуществляющий дорожную деятельность на территории муниципального образования город Владимир, направляет в управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира (далее - управление ЖКХ) предварительный перечень объектов, техническое состояние которых не отвечает нормативному и имеется техническая возможность приведения этого состояния до нормативного путем проведения капитального ремонта и ремонта объектов (пункт 3.2 Порядка).

МКУ "Благоустройство" в предварительном перечне объектов указывает: 1) наименование объекта (с указанием автомобильной дороги ремонтируемого участка); 2) вид ремонта: капитальный ремонт или ремонт (по объектам капитального ремонта указывается наличие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы); 3) мощность (кв.м) объекта по капитальному ремонту и ремонту; 4) стоимость работ по капитальному ремонту или ремонту объекта; 5) категория автомобильной дороги и дополнительная информация по объекту; 6) техническое состояние объекта (визуальная оценка состояния покрытия автомобильной дороги, лабораторные и инструментальные измерения, в том числе диагностика автомобильной дороги, проведенная специализированной организацией); 7) социальная значимость объекта; 8) дополнительные показатели, учитывающие: необходимость завершения работ, начатых в предыдущие годы; наличие судебных актов о необходимости проведения капитального ремонта и ремонта; обращения граждан, юридических лиц, депутатов Совета народных депутатов города Владимира, глав администраций районов города Владимира, департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области, предписаний ОГИБДД УМВД России по городу Владимиру (пункт 3.3 Порядка).

Организатор отбора в течение трех рабочих дней после официального опубликования настоящего постановления готовит перечень объектов из числа заявок, поступивших в период с 01.10.2012 от жителей (граждан) города Владимира, организаций, предприятий и учреждений различных форм собственности, дорожных организаций, а также иных юридических лиц, в том числе уполномоченных органами местного самоуправления осуществлять дорожную деятельность на территории МО город Владимир. Объекты, не отвечающие условиям отбора, рассмотрению не подлежат (пункт 3.4 Порядка).

После подготовки перечня объектов Организатор отбора производит сбор Комиссии и обеспечивает его рассмотрение. Очередь объекта, включенного в перечень, определяется в зависимости от суммы баллов, установленных по каждому критерию, указанному в разделе IV настоящего Порядка (пункт 3.5 Порядка).

Результатом работы Комиссии является протокол (решение) по формированию перечня объектов, в котором указывается количество набранных баллов по каждой рассматриваемой заявке (пункт 3.7 Порядка).

План по капитальному ремонту и ремонту объектов формируется управлением ЖКХ на основании протокола заседания Комиссии в соответствии и в пределах доведенных до него бюджетных ассигнований на 2013 год на указанные цели и направляется на утверждение главе администрации города Владимира (пункт 3.9 Порядка).

На основании материалов дела: письма администрации от 14.05.2013 N 36-01/1948, письма ОГИБДД УМВД г. Владимира от 18.04.2013 N 43/7-187-Д/143/7/1-2414, письма от 29.11.2013; договора подряда от 22.07.2013 N 9/22; фотоматериалов, постановления главы г. Владимира от 19.10.2010 N 3696 суд первой инстанции установил, что спорный участок автодороги является муниципальным и требует капитального ремонта.

В данном случае Предприниматель осуществляет деятельность в д. N 20 "б" по Промышленному проезду г. Владимира (свидетельства о государственной регистрации права серии 33 АЛ N 636802; серии 33 АЛ N 620388; предпроектная проработка складского комплекса и торговых площадей инв. N 13024; договоры на перевозку грузов автомобильным транспортом; товарные и транспортные накладные).

Администрация в пределах осуществляемых ею функций создало МКУ "Благоустройство" в целях надлежащего содержания и эффективного использования объектов внешнего благоустройства, наружного освещения, инженерной инфраструктуры города Владимира и других объектов муниципальной собственности в сфере жилищно - коммунального хозяйства, а также содействия реализации управленческих функций управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира, наделив его соответствующими полномочиями.

Предметом деятельности МКУ "Благоустройство" является выполнение работ, оказание муниципальных услуг и исполнение муниципальных функций за счет средств бюджета города в целях обеспечения полномочий Учредителя в сфере благоустройства, дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах города Владимира, а также решение иных задач в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2.2 Устава МКУ "Благоустройство").

Согласно пунктам 2.3.1; 2.3.2; 2.3.10; 2.3.15; 2.3.16 Устава МКУ "Благоустройство" осуществляет следующие виды деятельности: осуществляет анализ и прогноз потребности городского округа Владимир в необходимых объемах и номенклатуре проведения работ и предоставления услуг по соответствующим направлениям деятельности; проводит подготовку и согласование в установленном порядке проекта (плана) муниципального заказа в пределах возложенных задач; ведет учет изменения балансовой стоимости и износа автомобильных дорог и сооружений на них, осуществляет ведение статистической и бухгалтерской отчетности о затратах на содержание, ремонт, развитие автомобильных дорог и управление ими; рассматривает предложения, заявления, жалобы граждан и организаций по вопросам внешнего благоустройства города; участвует в разработке и разрабатывает перспективные и годовые планы по внешнему благоустройству города и санитарной очистке города, капитальному строительству, реконструкции объектов внешнего благоустройства, сетей наружного освещения, нежилого фонда, объектов дорожной и инженерной инфраструктуры города.

Суд установил, что спорный участок автодороги включен администрацией в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования г. Владимир (постановление главы г. Владимира от 19.10.2010 N 3696) и закреплен на праве оперативного управления за МКУ "Благоустройство" (постановление главы г. Владимира от 04.03.2010 N 666, постановление администрации г. Владимира от 04.03.2013 N 757, акт о приеме объектов внешнего благоустройства от 26.04.2010).

Доказательства того, что ненормативное состояние спорного участка дороги было выявлено в установленном порядке и представлено в администрацию для согласования и утверждения, в материалах дела отсутствуют (письмо администрации от 29.01.2014 N 36-01/386). Равно отсутствуют и доказательства того, что администрация, имея информацию о ненормативном состоянии дороги, не профинансировала ее ремонт и не предприняла иные меры для ее восстановления.

При этом текущее финансирование МКУ "Благоустройство" осуществлялось, о чем свидетельствуют наличие перечня объектов на 2013 год и плана по ремонту и капитальному ремонту автодорог общего пользования г. Владимира.

При этих условиях суд сделал правильный вывод о том, что администрация как орган местного самоуправления предприняла возложенные на нее меры по организации дорожной деятельности, в том числе в отношении спорного участка автодороги. При этом суд отметил, что орган публичной власти, в первую очередь, исполняет функции осуществления государственной власти или местного самоуправления, организационно-распорядительные, управленческие и иные властные функции, а не функции хозяйствующего субъекта.

На этом основании суд пришел к обоснованному выводу, что администрацией не допущено незаконного бездействия по обеспечению ремонта спорной автодороги.

Повторно исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемое бездействие администрации не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано.

Приведенные Предпринимателем в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Предпринимателю в удовлетворении требования.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Владимирской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Предпринимателя по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 20.06.2014 по делу N А11-6970/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Смирнова Александра Юрьевича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов