Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2014 г. N 15АП-14286/14

город Ростов-на-Дону

16 сентября 2014 г.

дело N А53-6637/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 сентября 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимченко О.Х.

судей Ильиной М.В., Фахретдинова Т.Р.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Штерхун Е.Э.

при участии:

от истца Балдин В.А. по доверенности от 01.09.2014

от ответчика от Министерства Финансов РО Губанова Т.А. по доверенности от 09.01.2014,

от Министерства Финансов РФ: Борисова Е.С. по доверенности от 24.09.2013.

от третьих лиц: не явились, извещены надлежаще

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации;

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.07.2014 по делу N А53-6637/2014

по иску общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто"

к ответчикам: Российской Федерации в лице Министерству финансов Российской Федерации;

Управлению Федерального казначейства по Ростовской области

при участии третьих лиц: Администрации города Волгодонска, Министерству финансов Ростовской области; Муниципальному казенному учреждению "Департамент строительства и городского хозяйства"; Министерству труда и социального развития Ростовской области; Департаменту труда и социального развития Администрации г. Волгодонска

о взыскании убытков,

принятое судьей Тер-Акопян О.С.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ДонАвто" (далее - истец) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с исковым заявлением к ответчикам - Министерству финансов Российской Федерации; Управлению Федерального казначейства по Ростовской области с требованием о взыскании 6140 424 рублей 38 копеек - убытков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация г.Волгодонска Ростовской области; Министерство финансов Ростовской области; Муниципальное казенное учреждение "Департамент строительства и городского хозяйства"; Министерство труда и социального развития Ростовской области; Департамент труда и социального развития Администрации г. Волгодонска Ростовской области

Решением Арбитражного суда Ростовской области с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, за счет казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто" взыскано 6 053 265,52 руб. - в возмещение убытков, связанных с перевозкой льготной категории граждан. В остальной части иска отказано.

Не согласившись с вышеуказанным судебным актом, Министерство финансов Российской Федерации обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявителем приведены следующие доводы. Обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации. Субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство финансов Ростовской области возражало доводам жалобы, указав, что федеральными законами "О федеральном бюджете на 2011 и на плановый период 2012 и 2013 годов", "О федеральном бюджете на 2013 и на плановый период 2014 и 2015 годов", не предусматривалось предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Министерства финансов РФ поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель истца в судебном заседании доводам апелляционной жалобы возражал, огласил доводы отзыва, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с федеральными законами от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", государство возложило на транспортные организации обязательства по предоставлению льгот при оказании услуг по перевозке отдельным категориям граждан.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Меры социальной поддержки по обеспечению льготным проездом граждан, включенных в федеральный регистр, в Ростовской области предоставляются в соответствии с постановлением администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 "О порядке расходования субвенций, поступающих в областной бюджет из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, и условий обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта".

Как указано в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Истцом в период с 03.10.2011 по 31.12.2013 года осуществлялась перевозка граждан, включенных в федеральный регистр, по единому социальному проездному билету.

Согласно договору N 7 от 27.09.2011 года на осуществления пассажирских перевозок автобусами на маршрутах г.Волгодонска, заключенного между МКУ "Департамент строительства и городского хозяйства" и ООО "ДонАвто", ООО"ДонАвто" (Перевозчик) оказывало транспортные услуги по перевозке пассажиров на маршрутах N 4А, 12, 22, 28, 29, 29А, 51 автотранспортом в количестве 15 единиц.

Согласно п.2.4.14. ООО "ДонАвто" обязано осуществлять перевозку пассажиров, имеющих право на льготы и преимущества по провозной плате, установленные законодательством РФ.

Наряду с перевозкой пассажиров, осуществляющих полную плату за проезд по тарифам, установленным Администрацией города Волгодонска в общественном городском транспорте, ООО "ДонАвто" оказывало услуги по перевозке и отдельным категориям граждан, имеющих право на бесплатный или частично оплачиваемый проезд в общественном городском транспорте в соответствии с действующим законодательством РФ.

24.10.2011 года между Департаментом труда и социального развития Администрации г. Волгодонска и ООО "ДонАвто" был заключен договор N 291, согласно которого, "Перевозчик" осуществляет перевозку граждан по единым социальным проездным билетам на городском пассажирском транспорте общего пользования, а "Департамент" возмещает расходы "Перевозчику" за перевезенных граждан на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан.

10.02.2012 года между Департаментом труда и социального развития Администрации г. Волгодонска и ООО "ДонАвто" был заключен договор N 70, согласно которого, "Перевозчик" осуществляет перевозку граждан по единым социальным проездным билетам на городском пассажирском транспорте общего пользования, а "Департамент" возмещает расходы "Перевозчику" за перевезенных граждан на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан.

18.01.2013 года между Департаментом труда и социального развития Администрации г. Волгодонска и ООО "ДонАвто" был заключен договор N 32 об организации распределения средств, вырученных от реализации единых социальных проездных билетов, согласно которого, "перевозчик" осуществляет перевозку граждан по единым социальным проездным билетам на городском пассажирском транспорте общего пользования, а "департамент" возмещает расходы "перевозчику" за перевезенных граждан на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан.

Апелляционным судом не принимаются во внимание доводы заявителя жалобы о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации, и субъект Российской Федерации обязан предусмотреть в законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год средства на реализацию расходных обязательств, вытекающих из принятых им нормативных правовых актов.

Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, осуществлялось согласно Правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 (утратило силу с 01.01.2010 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181).

Межбюджетные трансферты предоставлялись бюджетам субъектов Российской Федерации, принявшим в установленном порядке нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по осуществлению расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации в части возмещения расходов транспортных организаций за перевозку на общественном транспорте городских и внутрирайонных маршрутов, оказания услуг организациями по продаже единых социальных проездных билетов федеральным льготникам и условия обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта.

В Ростовской области такими нормативными правовыми актами являлись действующее в 2011 году постановление Администрации Ростовской области от 31.12.2004 N 534, действующее в 2012, 2013 годах постановление Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232.

Вышеуказанными областными нормативными правовыми актами полномочия главного распорядителя бюджетных средств, направляемых на данные цели, закреплены за Министерством труда и социального развития Ростовской области.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Исходя из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 27.12.2005 N 502-О) и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации (постановление от 22.06.2006 N 23) положения о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию за счет собственных доходов субъекта Российской Федерации, поскольку это означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств в форме субвенций.

Как указано выше, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем, названные изменения в законодательстве не привели к полному освобождению Российской Федерации от обязанности по возмещению льгот тем категориям граждан (федеральные льготники), которые имели на них право, поскольку статьями 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ обязанности по их социальной поддержке не перешли к субъектам Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27.12.2005 N 502-О разъяснил, что лица, имевшие ранее право на льготы по проезду, не могут быть его лишены в связи с изменившимся законодательством.

Действие Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в части определения, что субъекты Российской Федерации должны, в том числе обеспечивать сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, и не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц, в установленном порядке на 2011-2013 годы не приостановлено.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Федеральными законами от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", от 03.12.2012 N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории субъекта Российской Федерации для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусматривалось.

Факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет соответствующего бюджета.

Таким образом, возмещение расходов истца за перевозку льготных категорий граждан, меры социальной поддержки которых установлены федеральными законами, должно производиться за счет средств федерального бюджета.

На законодательном уровне отсутствует методика расчета компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготных категорий граждан. Названное выше постановление администрации Ростовской области от 03.04.2006 N 120 также не содержит порядка расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан на территории Ростовской области и стоимостью единого социального проездного билета, а установление для истца тарифов, исходя из цены указанных льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных им расходов.

Вместе с тем, в судебной практике выработан подход о возможности использования расчетного метода определения данных расходов с учетом конкретных обстоятельств дела. Показатели, использованные истцом в расчете, подтверждены материалами дела, являются достоверными.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статьей 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

На основании изложенного, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования общества с ограниченной ответственностью "ДонАвто" о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 6 053 265,52 руб. в возмещение убытков в виде реального ущерба, связанного с перевозкой льготной категории граждан.

Суд первой инстанции выполнил требования статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полно, всесторонне исследовал и оценил представленные в деле доказательства и принял законный и обоснованный судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 08.07.2014 по делу N А53-6637/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Х. Тимченко

Судьи

М.В. Ильина Т.Р. Фахретдинов