Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 8 сентября 2014 г. N 10АП-9843/14

г. Москва

08 сентября 2014 г.

Дело N А41-27200/14

Резолютивная часть постановления объявлена 01 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 сентября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Воробьевой И.О.,

судей Игнахиной М.В., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Келехсаевым Д.О.,

при участии в заседании:

от заявителя - ОАО "Онуфриевский" (ИНН: 5017102553, ОГРН: 1035003057770) - представитель по доверенности от 14 мая 2014 года N 197-Д Горелова И.А.,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (ИНН: 7727270299, ОГРН: 1047727043561) - представитель по доверенности от 02 июня 2014 года Кучерова Е.Н.,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 15 июля 2014 года по делу N А41-27200/14, рассмотренному судьей Синицей И.В., по заявлению ОАО "Онуфриевский" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Онуфриевский" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 17 марта 2014 по делу N 08/14.

Решением Арбитражного суда Московской области от 15 июля 2014 года по делу N А41-27200/14 заявленные требования удовлетворены.

Постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 17 марта 2014 года по делу N 08/14 о назначении ОАО "Онуфриевский" административного наказания по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признано незаконным и отменено.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом первой инстанции нарушены нормы материального и процессуального права, неполно выяснены обстоятельства дела, имеющие значение.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке ст.ст.266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании Десятого арбитражного апелляционного суда представитель ОАО "Онуфриевский" заявил ходатайство о приобщении отзыва на апелляционную жалобу, возражал против доводов заявителя апелляционной жалобы, просил решение Арбитражного суда Московской области оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области в судебном заседании не возражал против приобщения отзыва на апелляционную жалобу, поддержал доводы своей жалобы, просил обжалуемый судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения первой инстанции.

Как видно из материалов дела, 22 января 2014 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в отношении ОАО "Онуфриевский", в связи с выявлением признаков нарушения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 50:08:0090236:56, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования: для сельскохозяйственного производства, общая площадь - 49 696 кв.м., расположенном по адресу: Московская область, Истринский район, с/пос Ядроминское, ориентир: д. Троица, 1, участок находится примерно в 750 м. по направлению на северо-запад от ориентира.

Уведомлением от 31 января 2014 года ОАО "Онуфриевский" приглашено в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области 20 февраля 2014 года в 11 часов 00 минут для составления протокола об административном правонарушении.

20 февраля 2014 года в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и вынесено определение, которым рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 17 марта 2014 года в 11 часов 00 минут.

17 марта 2014 года по данному факту Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области вынесено постановление о назначении административного наказания по делу N 08/14, которым общество привлечено к административной ответственности по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей, а также выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства в срок до 17 сентября 2014 года.

ОАО "Онуфриевский", не согласившись с указанным постановлением, обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании данного постановления незаконным и его отмене.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства на основании пункта 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Использование земель не по целевому назначению является изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков.

В соответствии с пунктом 8 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории.

Основным видом деятельности ОАО "Онуфриевский" является производство и реализация сельскохозяйственной продукции, включая мясное, молочное скотоводство, растениеводство, и прочие виды сельскохозяйственного производства согласно Уставу общества.

Земельный участок с кадастровым номером 50:08:0090236:56, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования - для сельскохозяйственного производства, общая площадь - 49 696 кв.м., расположенном по адресу: Московская область, Истринский район, с/пос Ядроминское, ориентир: д. Троица, 1, участок находится примерно в 750 м. по направлению на северо-запад от ориентира, находится в пользовании общества на основании договора аренды от 02 апреля 2010 года.

Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области в обоснование своей позиции ссылается на то, что обществом не используется указанный выше земельный участок в соответствии с его целевым назначением.

Однако апелляционный суд не находит подтверждения данной позиции.

Согласно статьям 77, 79 Земельного кодекса Российской Федерации в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями).

Рассматриваемый земельный участок использовался в 2012 году и 2014 году обществом для выращивания многолетних трав на сено, а в 2013 году - в качестве пастбища на выпас, что подтверждается производственными программами развития общества за 2012 - 2014 года.

Таким образом, можно сделать вывод о том, спорный земельный участок использовался под сельскохозяйственные цели.

Использование земельного участка с кадастровым номером 50:08:0090236:56 под пастбище на выпас как одного из видов разрешенного использования, законом не запрещено.

В сельскохозяйственном производстве травостой используют для заготовки сена, сенажа, силоса, травяной муки, а также стравливают скоту, при этом ведущей культурой должны быть многолетние, особенно злаковые травы, как основной источник для получения грубых кормов, сена, сенажа, силоса, травяной муки.

Видовой и сортовой состав многолетних трав подбирается с учётом районирования, типа почв, хозяйственного использования или товарного производства семян, при этом длительность использования травостоя многолетних злаковых трав рекомендуется до 10 лет.

Вместе с тем, из протокола об административном правонарушении следует, что административным органом не установлен срок неиспользования спорного земельного участка.

Доказательств того, что цель, в соответствии с которой обществу предоставлен в аренду указанный земельный участок, не достигнута, материалы дела не содержат, доказательств неиспользования обществом спорного земельного участка в соответствии с его назначением, административным органом суду не представлено, когда документы, подтверждающие освоение земельного участка в материалах дела имеются.

Также акт осмотра административным органов участка в материалах дела отсутствует, фотосъемка в рамках административного производства не осуществлялась,

На основании вышеизложенного апелляционный суд считает, что состав вменяемого правонарушения в действиях общества административным органом не доказан, доказательств неиспользования обществом спорного земельного участка в соответствии с его назначением суду не представлено.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" кадастровой деятельностью является выполнение управомоченным лицом (далее - кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе.

Кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера.

По договору подряда на выполнение кадастровых работ обеспечивается выполнение кадастровых работ по заданию заказчика этих работ и передача ему документов, подготовленных в результате выполнения этих работ с учётом требований настоящего Федерального закона.

Объём подлежащих выполнению кадастровых работ определяется заказчиком кадастровых работ.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" результатом кадастровых работ индивидуального предпринимателя, указанного в статье 32 настоящего Федерального закона, или юридического лица, указанного в статье 33 настоящего Федерального закона, является межевой план, технический план или акт обследования.

Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Межевой план состоит из графической и текстовой частей.

Технический план представляет собой документ, в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, и указаны сведения о здании, сооружении, помещении или об объекте незавершенного строительства, необходимые для постановки на учет такого объекта недвижимости, либо сведения о части или частях такого объекта недвижимости, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о таком объекте недвижимости, которому присвоен кадастровый номер.

Акт обследования представляет собой документ, в котором кадастровый инженер в результате осмотра места нахождения здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства с учетом имеющихся кадастровых сведений о таком объекте недвижимости подтверждает прекращение существования здания, сооружения или объекта незавершенного строительства в связи с гибелью или уничтожением такого объекта недвижимости либо прекращение существования помещения в связи с гибелью или уничтожением здания или сооружения, в которых оно было расположено, гибелью или уничтожением части здания или сооружения, в пределах которой такое помещение было расположено.

Таким образом, заключение кадастрового инженера, подтверждающее, по мнению административного органа, факт неиспользования обществом рассматриваемого земельного участка, не является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку составлено с нарушением положений Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Апелляционный суд согласен с судом первой инстанции с тем, что заключение кадастрового инженера, представленное администрацией не может быть принято в качестве подтверждения факта нарушения обществом требований земельного законодательства, так как данная форма оценки использования земель сельскохозяйственного назначения не предусмотрена, кадастровый инженер не наделён полномочиями на проведение осмотров и дачу заключений о целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения и определения степени (процента) покрытия древесно-кустарниковой растительностью от общей площади рассматриваемого земельного участка.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 31 Федерального закона N 221-ФЗ установлено, что каждый кадастровый инженер должен иметь печать, штампы, бланки, на которых указываются, в частности, почтовый адрес, по которому осуществляется связь с кадастровым инженером, и идентификационный номер его квалификационного аттестата, а также усиленную квалифицированную электронную подпись.

В данном случае представленное заключение кадастрового инженера не содержит обязательных сведений о кадастровом инженере, предусмотренных статьей 31 Федерального закона N 221-ФЗ.

В силу пункта 3 части 1 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Пунктом 3 Положения о государственном земельном контроле, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 689, на территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии возложен контроль за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

В соответствии со статьями 28.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, положениями пункта 3.10 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утверждённого Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 318, поступление в административный орган письма администрации и заключения кадастрового инженера, являлось основанием для проведения управлением внеплановой проверки.

При этом внеплановая проверка проводится по основаниям, указанным в подпункте 2 пункта 3.10 Административного регламента, управлением (территориальным органом) после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Однако административным органом не организовано проведение внеплановой проверки, 22 января 2014 года вынесено определение о возбуждении дела об административном производстве и 20 февраля 2014 года составлен протокол об административном правонарушении.

При этом в материалах административного дела отсутствует распоряжение о проведении проверки.

Согласно статье 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу статей 2.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для привлечения к административной ответственности необходим состав административного правонарушения, включающий четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону, наличие которого устанавливается на основании доказательств, полученных при производстве по делу об административном правонарушении и отвечающих требованиям статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, доказательств того, что общество не использовало спорный земельный участок в соответствии с его целевым назначением, административным органом в порядке статьи 65, части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах у административного органа не имеется достаточных оснований для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а так же доказательств, подтверждающих их обоснованность.

На основании части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей.

При этом текст статьи в указанной редакции, изменивший санкцию на более строгую, начал действовать с 15 февраля 2014 года.

Согласно части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 435-ФЗ, размер санкции для юридических лиц установлен от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что вменяемое обществу административное правонарушение выявлено административным органом до 15 февраля 2014 года.

В силу части 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Таким образом, суд считает, что оснований для применения новой редакции Федерального закона от 03 февраля 2014 года N 6-ФЗ для назначения наказания обществу не усматривается.

При таких обстоятельствах арбитражный суд пришёл к выводу, что постановление о назначении административного наказания от 17 марта 2014 года по делу N 08/14, вынесенное управлением в отношении общества по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является незаконным и подлежит отмене.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 15 июля 2014 года по делу N А41-27200/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Воробьева

Судьи

М.В. Игнахина М.А. Немчинова