Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2014 г. N 02АП-7368/14

г. Киров

25 сентября 2014 г.

Дело N А28-2387/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Рогожкина А.Г., действующего на основании доверенности от 10.01.2014 N 9,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 10.07.2014

по делу N А28-2387/2014, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,

по заявлениям администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (ИНН: 4341007902, ОГРН: 1024300751177),

муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения детский сад компенсирующего вида "Надежда" города Кирово-Чепецка Кировской области (ИНН: 4312119400, ОГРН: 1024300750210),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652)

о признании недействительным решения от 12.12.2013 по делу N 109/05-13,

установил:

администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - Администрация) и муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад компенсирующего вида "Надежда" города Кирово-Чепецка Кировской области (далее - МАДОУ детский сад "Надежда", Учреждение) обратились в Арбитражный суд Кировской области с заявлениями о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 12.12.2013 по делу N 109/05-13 в части пунктов 1, 2 соответственно, согласно которым в действиях Администрации был установлен факт нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а в действиях Учреждения - факт нарушения пункта 2 части 1 и части 3 статьи 15 названного Закона.

Названные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А28-2387/2014 и N А28-4703/2014.

Определением суда от 15.05.2014 в порядке статьи 130 АПК РФ дела N А28-2387/2014 и N А28-4703/2014 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А28-2387/2014.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 10.07.2014 в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в признании недействительным пункта 1 решения антимонопольного органа от 12.12.2013 N 109/05-13, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в данной части изменить и принять по делу новый судебный акт.

Опровергая выводы суда, заявитель жалобы со ссылкой на положения Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) и Бюджетного кодекса Российской Федерации отмечает, что субсидии могут предоставляться на цели, не связанные с выполнением автономным учреждением муниципального задания; перечень целей, на которые могут предоставляться субсидии, является открытым. В рассматриваемом случае субсидии МАДОУ детский сад "Надежда" предоставлялись на иные цели для осуществления деятельности Учреждения. Реализация таких целей, как полагает заявитель жалобы, не подпадает под действие Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) и не предполагает проведение конкурентных процедур; более того, нормы Закона N 94-ФЗ не распространяются на автономные учреждения. Администрация указывает, что решение о применении норм Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" до 01.01.2014 на территории муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области не принималось, а решение о проведении конкурсного отбора в целях эффективного расходования бюджетных средств было принято в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором подробно опровергает доводы Администрации, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены в обжалуемой части.

Представитель УФАС в судебном заседании апелляционного суда поддержал позицию, изложенную в отзыве, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Администрация и МАДОУ детский сад "Надежда" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайствовали о рассмотрения дела без участия представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей названных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС поступило устное сообщение о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства при строительстве детского сада N 8, расположенного по адресу: г. Кирово-Чепецк, пр. России, д. 27/1.

Приказом руководителя Управления от 07.11.2013 N 372 возбуждено дело N 109/05-13 по признакам нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а также по признакам нарушения МАДОУ детский сад "Надежда" пункта 2 части 1 и части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (том 2 л.д. 190).

В ходе рассмотрения названного дела комиссией антимонопольного органа было установлено, что 22.07.2009 МАДОУ детский сад "Надежда" на праве постоянного (бессрочного) пользования передан для осуществления деятельности земельный участок с кадастровым номером 43:42:000069:0070, общей площадью 12956 кв. м. На указанном земельном участке размещено двухэтажное здание детского сада, общей площадью 2613 кв.м., переданное Учреждению в оперативное управление 31.12.2008.

Постановлением Администрации от 30.07.2010 N 1500 утверждена "Долгосрочная муниципальная целевая программа "Развитие муниципальной системы образования муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на 2011 - 2013 годы".

Данная Программа содержит перечень мероприятий с источниками и объемами финансирования, в том числе: проектирование, строительство и оснащение детского сада (пр. Россия, 27/1). В качестве исполнителей данного мероприятия в Программе указаны Администрация и Управление образования (том 2 л.д. 23-32).

21.07.2011 между Правительством Кировской области, Администрацией и ОАО "Завод минеральных удобрений Кирово-Чепецкого химического комбината" заключено соглашение, предметом которого являлось сотрудничество сторон при обеспечении комплекса скоординированных действий по строительству детского дошкольного учреждения на территории Города Кирово-Чепецка не менее чем на 116 мест (том 2 л.д. 36-37), при этом Администрация осуществляет мероприятия по организации строительства детского сада на территории Города Кирово-Чепецк.

Постановлением Администрации от 28.07.2011 N 1662 утвержден Порядок определения объема и предоставления субсидий в 2011 году Учреждению (том 2 л.д. 68-70). Пункт 6.2 Порядка предусматривает предоставление субсидий в виде бюджетных инвестиций на проектирование и строительство здания детского сада.

Постановлением Администрации от 28.07.2011 N 1663 утверждено муниципальное задание МАДОУ детский сад "Надежда" на 2011 год (том 2 л.д. 71-74).

10.08.2011 между Администрацией и Учреждением заключен договор о предоставлении субсидий в 2011 году на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальной услуги и иных целей (том 2 л.д. 75-76). Пунктом 1.3 договора от 10.08.2011 предусмотрено предоставление субсидии на иные цели в виде бюджетной инвестиции для проектирования, строительства и оснащения здания детского сада, в рамках реализации Программы в размере 1 000 000 (одного миллиона) рублей.

Дополнительным соглашением от 22.11.2011 к договору от 10.08.2011 слова "в размере 1 000 000 (один миллион) рублей" заменены словами "в размере 101 000 000 (сто один миллион) рублей" (том 2 л.д. 77).

Постановлением Администрации от 14.10.2011 N 2315 Учреждению на праве постоянно (бессрочного) пользования предоставлен свободный от застройки земельный участок с кадастровым номером 43:42:000053:340, площадью 12988 +/-40 кв.м., разрешенное использование: для размещения здания детского сада (том 2 л.д. 80). Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком зарегистрировано 21.10.2011.

Приказом заведующей Учреждения от 25.10.2011 N 281 утверждено Положение о проведении конкурса на выполнение работ по строительству здания детского сада в городе Кирово-Чепецке Кировской области с модификацией повторно применяемой проектной документации на "Детский сад на 116 мест с котельной по ул. Красных партизан, 26 в пгт. Афанасьево Кировской области" (том 2 л.д. 86-88), Положение о конкурсной комиссии и ее состав (том 2 л.д. 83-85).

Приказом заведующей Учреждения от 22.11.2011 N 311 утверждена конкурсная документация (том 2 л.д. 89-109).

Извещение о проведении конкурса размещено в информационно-аналитической газете "Кировец" (том 2 л.д. 110), а также на официальном сайте муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области.

Согласно сообщению Администрации от 10.09.2013 N 6936-01-15 конкурс на право выполнения работ по строительству здания детского сада проводился в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

16.12.2011 Администрацией выдано разрешение на строительство N RU43302000-37/11 здания детского сада по адресу: Кировская область, г.Кирово-Чепецк, проспект Россия, д. 27/1, на земельном участке с кадастровым номером 43:42:000053:340.

В соответствии с протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 19.12.2011 N 2 ООО СК "Союз" было отказано в допуске к участию в конкурсе, а ОАО "КЧУС+К" допущено и признано участником конкурса; конкурс признан несостоявшимся, так как участником конкурса признан только один участник - ОАО "КЧУС+К"; принято решение о заключении договора.

26.12.2011 между Учреждением и ОАО "КЧУС+К" заключен договор на выполнение работ по строительству здания детского сада в городе Кирово-Чепецке Кировской области с модификацией повторно применяемой проектной документации на "Детский сад на 116 мест с котельной по ул. Красных партизан, 26 в пгт. Афанасьево Кировской области" (том 2 л.д. 119-122).

29.12.2011 постановлением Администрации утверждено муниципальное задание Учреждению на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов (том 2 л.д. 124-126).

10.01.2012 Администрацией и Учреждением заключен договор о предоставлении субсидий на возмещение затрат, связанных с выполнением муниципального задания на оказание муниципальных услуг и иных целей, с изменениями, внесенными дополнительным соглашением от 12.03.2012, - бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства образовательного учреждения, в рамках реализации Программы в размере 98207100 рублей, согласно Порядку (том 2 л.д. 132-133).

12.03.2013 Учреждением и ОАО "КЧУС+К" подписан акт N 52/1 приемки законченного строительством объекта (том 2 л.д. 143).

13.03.2013 Администрацией в адрес Учреждения выдано разрешение N RU43302000-4/13 на ввод объекта в эксплуатацию на здание детского сада по адресу: Кировская область, г. Кирово-Чепецк, пр. России, на земельном участке с кадастровым номером 43:42:000053:340 (том 2 л.д. 146). Фактическая стоимость объекта согласно разрешению на ввод в эксплуатацию составила 84 504 601 рубль.

Постановлением Администрации от 06.06.2013 N 555 здание по адресу: Кировская область, город Кирово-Чепецк, пр. России, дом 27/1, принято в муниципальную собственность (том 2 л.д. 159-166). Договором от 06.06.2013 указанное здание передано на праве оперативного управления МКДОУ детский сад N 8 (том 2 л.д. 168-169), право оперативного управления зарегистрировано 22.06.2013 (том 2 л.д. 180).

04.12.2013 по результатам рассмотрения дела N 109/05-13 комиссией Управления было принято решение (в полном объеме изготовлено 12.12.2012), в соответствии с которым в действиях Администрации был установлен факт нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в незаконном наделении хозяйствующего субъекта - Учреждения функциями органа местного самоуправления путем предоставления субсидии, позволяющей осуществлять расходование средств из бюджета муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада, без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ (пункт 1); а в действиях МАДОУ детский сад "Надежда" был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке строительства объектов недвижимости путем расходования средств из бюджета муниципального образования "Город Кирово-Чепецк Кировской области" на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Киров", связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада, без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, что ограничивает права хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах, а также обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ (пункт 2.1), и части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления при расходовании средств из бюджета муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" на товары, работы, услуги, необходимые для удовлетворения муниципальной нужды муниципального образования "Город Кирово-Чепецк", связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада (пункт 2.2).

Не согласившись с вынесенным решением Управления, Администрация и МАДОУ детский сад "Надежда" обратились в Арбитражный суд Кировской области с требованиями о признании его недействительным в части пунктов 1, 2.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях заявителей вмененных ответчиком нарушений требований Закона N 135-ФЗ, в связи с чем поддержал позицию антимонопольного органа и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны заявителей и ответчика законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в части выводов суда первой инстанции о законности и обоснованности пункта 1 оспариваемого решения УФАС, которым в действиях Администрации был установлен факт нарушения требований части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. В части отказа в удовлетворении остальной части требований Администрация названный судебный акт не обжалует.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Оспариваемым решением антимонопольного органа нарушение данного запрета установлено в действиях Администрации, которая наделила хозяйствующего субъекта МАДОУ детский сад "Надежда" функциями органа местного самоуправления путем предоставления субсидии, позволяющей осуществлять расходование средств из бюджета муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, связанной с проектированием, строительством и оснащением детского сада, без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Законом N 174-ФЗ.

В силу части 1 статьи 2 названного Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно части 1 статьи 5 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

При этом частью 10 названной статьи определено, что имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

С учетом изложенного при создании автономного учреждения учредитель обязан наделить его необходимым для осуществления деятельности имуществом, в том числе недвижимым. Данная обязанность является функцией органа местного самоуправления.

Несмотря на то, что за МАДОУ детский сад "Надежда" на праве оперативного управления было закреплено соответствующее здание для целей осуществления в нем деятельности, суду первой инстанции Учреждение указывало на недостаточность данного здания для оказания муниципальной услуги всем нуждающимся.

Вместе с тем в ходе проверки антимонопольным органом сообщения о незаконности строительства детского сада в городе Кирово-Чепецке какие-либо документы и сведения, указывающие на факт обращения Учреждения в адрес Администрации с вопросом о строительстве дополнительного здания, представлены не были. Планы развития автономного учреждения с учетом потребности в новом здании также отсутствовали.

Представленные в дело документы свидетельствуют о наличии потребности муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области в строительстве детского сада для сокращения очереди нуждающихся. Программа развития образования и соглашение между Правительством Кировской области, Администрацией и ОАО "Завод минеральных удобрений Кирово-Чепецкого химического комбината" также подтверждают факт потребности в строительстве детского сада для муниципальных нужд.

Из содержания положений Устава МАДОУ детский сад "Надежда" следует, что Учреждение осуществляет свою уставную деятельность в пределах полномочий, определенных законодательством Российской Федерации, данным Уставом и муниципальным заданием. При этом целью деятельности Учреждения является создание условий для реализации гарантированного гражданам Российской Федерации права на получение общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области. Основным видом деятельности является дошкольное образование (том 2 л.д. 55-67).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (действовавшего до 01.09.2013) образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Согласно подпункту "а" пункта 4 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966, лицензионным требованием и условием при осуществлении образовательной деятельности помимо прочих является наличие у соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности (или лицензиата) на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам.

С учетом изложенного следует признать обоснованным вывод суда о том, что для осуществления образовательной деятельности, которая является для Учреждения основной уставной деятельностью, необходимо наличие соответствующего недвижимого имущества, в частности здания детского сада, а не финансирование из бюджета муниципального образования с целью осуществления непредусмотренной Уставом деятельности по организации строительства объекта капитального строительства и выполнения функций заказчика.

Выделение из бюджета субсидий на строительство здания детского сада в том виде, в котором оно было осуществлено в рассматриваемом случае, нельзя признать наделением автономного учреждения имуществом, предусмотренным положениями Закона N 174-ФЗ.

Согласно понятию, данному в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. При этом под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

Закон N 94-ФЗ (действовавший в период рассматриваемых отношений) регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) следует, что к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Проанализировав названные правовые нормы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что наделение образовательного учреждения необходимым для осуществления уставной деятельности имуществом входит в понятие организации предоставления образования; автономное учреждение может быть создано для выполнения работ, оказания муниципальных услуг, при этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления.

В связи с тем, что организация предоставления образования включает, в том числе создание условий для осуществления образовательного процесса, а имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениям, является собственностью муниципального образования, строительство соответствующего здания является муниципальной нуждой муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области, а финансирование работ по его строительству должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ. Выделение субсидий на эти цели и наделение автономного учреждения функциями заказчика ни Законом N 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

Из представленных документов и заявления МАДОУ детский сад "Надежда" следует, что Учреждение было наделено финансированием для оплаты выполнения работ по строительству здания детского сада, которое для оказания муниципальных услуг самим Учреждением не использовалось, а было передано в казну муниципального образования, а затем на праве оперативного управления было закреплено за МКДОУ детский сад N 8.

Поскольку предметом работ, которые были заказаны в рамках проведения торгов и договора на выполнение работ от 26.12.2011 N 294/1, являлось обеспечение организации предоставления дошкольного образования на территории муниципального образования, то есть работы для муниципальных нужд, то действия Администрации, которыми Учреждение было наделено полномочиями и финансированием для выполнения данных работ, противоречат требованиям Закона N 174-ФЗ и Закона N 94-ФЗ, фактически направлены на уклонение от исполнения требований действовавшего в тот период времени законодательства о размещении заказов и нарушают требования части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Постановлением Администрации от 30.07.2010 N 1500 "Об утверждении "Долгосрочной муниципальной целевой программы "Развитие муниципальной системы образования муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области на 2011 - 2013 годы" исполнителями мероприятий программы определены Администрация и Управление образования. Реализация целевых программ также является муниципальной нуждой и функцией органа местного самоуправления. Следовательно, удовлетворение нужд муниципального образования в постройке детского сада для оказания услуг дошкольного образования населению города должно было осуществляться органом местного самоуправления самостоятельно посредством размещения заказа. Препятствия в осуществлении указанного мероприятия Администрацией отсутствовали.

С учетом изложенного, поскольку деятельность по организации предоставления образования, включающая в себя создание всех необходимых для осуществления образовательного процесса условий, в том числе строительство здания детского сада, является нуждой муниципального образования и отнесена к функциям органов местного самоуправления, а возможность передачи полномочий органа местного самоуправления по реализации указанных функций иным хозяйствующим субъектам, в том числе созданным в форме автономного учреждения, в свою очередь прямо запрещена положениями части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ответчик пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях Администрации, вследствие которых Учреждение фактически было наделено функциями органа местного самоуправления, нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Ссылка в апелляционной жалобе на возможность выделения субсидий автономному учреждению на иные цели для осуществления его деятельности не может служить основанием для подтверждения законности действий Администрации, поскольку соблюдение требований бюджетного законодательства не может исключать нарушений антимонопольных запретов при их доказанности.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку пункт 1 решения УФАС от 12.12.2013 N 109/05-13 в части признания Администрации нарушившей часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции в данной части не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда в части отказа в удовлетворении данного требования Администрации, изложенных в обжалуемом решении, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 10.07.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с заявителя не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 10.07.2014 по делу N А28-2387/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов