Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2014 г. N 10АП-8414/14

г. Москва

22 сентября 2014 г.

Дело N А41-27166/14

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 сентября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Игнахиной М.В., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Белкиным Н.А.,

при участии в заседании:

от заявителя - Бабий А.А., по доверенности от 20.01.2014,

от заинтересованного лица - Курбанов К.А., по доверенности от 23.04.2014 N 185-Д,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 11 июня 2014 года по делу N А41-27166/14, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению открытого акционерного общества "Онуфриевский" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Онуфриевский" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 17.03.2014 N 08/05.

Решением от 11 июня 2014 года Арбитражный суд Московской области заявленные требования общества удовлетворил.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление Росреестра по Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным, вынесенным при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы представитель Управления ссылался на доказанность в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения, так как территория проверенного земельного участка покрыта древесно-кустарниковой растительностью на 26% от общей площади. Суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу о необходимости проведения Управлением внеплановой проверки на основании поступивших от администрации материалов, поскольку в силу пункта 2 части 1, части 3 статьи 28.1 КоАП акт проверки соблюдения земельного законодательства, поступивший от администрации является самостоятельным основанием для возбуждения административного дела. Также считает несостоятельным довод суда первой инстанции об отсутствии у кадастрового инженера полномочий на проведение осмотров и дачу заключений о целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем заключение кадастрового инженера не является надлежащим доказательством по делу, поскольку кадастровым инженером был произведен лишь замер площади заселенности и закустаренности спорного земельного участка.

Представитель общества возражал против доводов жалобы, ссылался на представленный отзыв. Просил обжалуемое решение оставить без изменения. Пояснил, что Управлением не доказано событие вменяемого административного правонарушения в действиях общества. Спорный земельный участок имеет вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства". Административным органом не представлены надлежащие доказательства, позволяющие отнести спорный земельный участок к пашне, пастбищу, сенокосу, сельскохозяйственным угодьям, в связи с чем отсутствуют основания для применения постановления Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369. Также Управлением неправомерно назначено наказание с учетом применения Федерального закона от 03.02.2014 N 6-ФЗ, вступившего в законную силу 15.02.2014, поскольку административное правонарушение выявлено 28.01.2014.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 22.01.2014 на основании материалов, поступивших из администрации Истринского муниципального района, и основываясь на заключении кадастрового инженера Арифулиной Ю.В., административным органом вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в отношении ОАО "Онуфриевский" в связи с выявлением признаков нарушения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 50:08:0060202:19, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования: для сельскохозяйственного производства, общая площадь - 360 132 кв.м., расположенном по адресу: Московская область, Истринский район, с/пос. Онуфриевское, ориентир: д. Ульев, д. 25, участок находится примерно в 570 м по направлению на юго-восток от ориентира.

По результатам административного расследования установлено, что земельный участок с кадастровым номером 50:08:0060202:19 имеет покрытие древесно-кустарниковой растительностью 23% от общей площади, что отвечает признакам неиспользования данного земельного участка в соответствии с Перечнем признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 N 369.

20.02.2014. На основании материалов проведенного расследования, административным органом в отношении общества, составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

17.03.2014 административным органом в присутствии представителя организации вынесено постановление о назначении административного наказания, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным административным органом постановлением по делу об административном правонарушении, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением.

Исследовав материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 17.03.2014 N 08/05 в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

По смыслу вышеуказанных положений Закона срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, по истечении которого наступает административная ответственность, предусмотренная частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, составляет три года.

Признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369. Одним из признаков - является залесенность и (или) закустаренность участка: на пашне - свыше 15% площади земельного участка; на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%.

Согласно части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязанность доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Уставом ОАО "Онуфриевский" основным видом деятельности общества является производство и реализация сельскохозяйственной продукции, включая мясное, молочное скотоводство, растениеводство, и прочие виды сельскохозяйственного производства.

Также из материалов дела следует и лицами, участвующими в деле не оспаривается, что земельный участок с кадастровым номером 50:08:0060202:19, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования: для сельскохозяйственного производства, общая площадь - 360 132 кв.м., расположенном по адресу: Московская область, Истринский район, с/пос. Онуфриевское, ориентир: д. Ульев, д. 25, участок находится примерно в 570 м по направлению на юго-восток от ориентира, находится в пользовании ОАО "Онуфриевский" на основании договора аренды от 02.04.2010.

В ходе визуального обследования земельного участка выявлены признаки нарушения земельного законодательства со стороны общества - земельный участок имеет покрытие древесно-кустарниковой растительностью 23 % от общей площади, в связи с чем, по мнению административного органа, обществом не используется указанный выше земельный участок в соответствии с его целевым назначением.

Судом первой инстанции обоснованно не принят данный довод Управления в связи со следующим.

Как верно установлено судом первой инстанции, рассматриваемый земельный участок используется обществом для выращивания многолетних трав на сено, что подтверждается справкой (отчетом) о целевом использовании земельных участков, находящихся в аренде за 2010-2013 года, а также производственными программами развития ОАО "Онуфриевский" за 2012 год, 2013 год, 2014 год.

В договоре аренды земельного участка от 02 апреля 2010 года срок освоения земельного участка не согласован.

Из протокола об административном правонарушении следует, что административным органом не установлен срок неиспользования спорного земельного участка.

Освоение земельного участка подтверждается документами по его освоению находящимися в материалах дела.

Доказательств того, что цель, в соответствии с которой обществу был предоставлен в аренду указанный земельный участок, не достигнута, материалы дела не содержат.

При этом рассматриваемый земельный участок административным органом не осматривался, акт осмотра административным органом не составлялся, фотосъемка данного участка в рамках административного производства не осуществлялась.

Апелляционный суд считает, что акт проверки от 23 сентября 2013 года N 33 недостаточен для фиксации события правонарушения, иных доказательств в материалы дела не представлено.

Учитывая, что сроки освоения участка в договоре аренды не предусмотрены, а нормами федерального закона установлен предельный срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (два года), суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае, административным органом не доказан факт неиспользования заявителем земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом N 101-ФЗ, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом.

На основании изложенного Управлением не доказано событие вменяемого административного правонарушения в действиях общества.

Согласно пункту 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем, проверив порядок привлечения общества к административной ответственности, апелляционный суд установил процессуальные нарушения при производстве по административному делу.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Лицу или его законному представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении; их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и доказательством по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Материалами дела подтверждается, что при составлении протокола от 20 февраля 2014 года законный представитель общества отсутствовал (л.д. 38-39).

Согласно уведомлению от 31.01.2014 директору общества необходимо прибыть 20.02.2014 в 11 часов 00 минут в Истринский отдел Управления Росреестра по Московской области с целью составления протокола об административном правонарушении (л.д. 40). При этом в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие вручение данного уведомления представителю общества.

Вместе с тем, представитель общества в судебном заседании апелляционной инстанции факт получения уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении не подтвердил.

Иных доказательств, подтверждающих надлежащее извещение законного представителя общества о составлении протокола об административном правонарушении, материалы дела не содержат.

На основании изложенного заинтересованным лицом нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности, что не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, а лицо, привлекаемое к ответственности, было лишено возможности воспользоваться предоставленными ему правами.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Допущенные заинтересованным лицом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальные нарушения являются существенными, поскольку заявитель был лишен возможности воспользоваться своими правами.

На основании изложенного апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии законных оснований для привлечения ОАО "Онуфриевский" к административной ответственности по части 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Также апелляционный суд обращает внимание на то, что при назначении административного наказания Управлением не учтено, что на момент выявления правонарушения действовала иная редакция части 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, согласно которой размер санкции для юридических лиц был установлен от 80 000 до 100 000 рублей.

В силу части 2 статьи 1.7 КоАП РФ и пункта 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Изменения в часть 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ в части размеров административных штрафов были внесены Федеральным законом от 03 февраля 2014 года N 6-ФЗ, вступившим в силу 15 февраля 2014 года.

Поскольку на момент выявления правонарушения действовала иная редакция части 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, у административного органа не имелось оснований для назначения обществу штрафа в размере 200 000 рублей.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявлении об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о незаконности оспариваемого постановления от 17.03.2014 N 08/05, не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 11.06.2014 по делу N А41-27166/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

М.В. Игнахина М.А. Немчинова